Recht auf Bildung – Pflicht zur Bildung

Rechtliche Möglichkeiten zur Einführung einer verbindlichen frühkindlichen Förderung

von Lore Maria Peschel-Gutzeit

Wir haben im Rahmen dieser Tagung viel gehört über bestmögliche Förderung von Kindern. Dabei haben wir fast als selbstverständlich vorausgesetzt, dass das Kind einen Anspruch auf eben diese bestmögliche Förderung hat. Wir haben etwas über den staatlichen Erziehungsauftrag gehört, über die Mitbestimmung der Eltern, usw. Wir aber müssen uns fragen: Wie steht es denn mit einem Recht auf Bildung? Und korrespondiert damit eine Pflicht zur Bildung? Viele Kinder sind bei ihrer Einschulung nicht schulfähig, vor allem, weil ihnen die notwendige Sprachfähigkeit fehlt. Betroffen sind Kinder mit Migrationshintergrund, aber durchaus auch viele Kinder aus deutschen Familien.

Dieses Phänomen ist zwar nicht neu, aber zunehmend setzt sich die Erkenntnis durch, dass diese Defizite nicht und schon gar nicht ausschließlich durch die Schule und in der Schule behoben werden können. Es muss viel früher angesetzt werden. Da ist es nur noch ein kleiner Schritt zu der Forderung, Kinder, bevor sie zur Schule kommen, verbindlich und verpflichtend auf professionelle Weise staatlich zu fördern. So nahe diese Forderung liegt, so müssen wir doch fragen, ob eine verbindliche staatliche Förderung von noch nicht schulpflichtigen Kindern rechtlich zulässig und gegebenenfalls geboten ist.

Ich will die Frage rechtlicher Zulässigkeit unter dem Aspekt des bundesdeutschen Verfassungsrechts und des einfachen deutschen Rechts prüfen. Anschließend soll überlegt werden, welche Initiativen es bereits gibt, um eine verbindliche frühkindliche Förderung einzuführen, und welche weiteren Schritte sich empfehlen könnten.

Verfassungslage
Hier müssen wir fragen, ob eine für alle noch nicht schulpflichtigen Kinder verbindliche bildungsmäßige Förderung verfassungsrechtlich zulässig ist. Dabei beschränke ich mich auf die Verfassungslage nach dem deutschen Grundgesetz (GG).

Zwar haben viele Länderverfassungen eigene, zum Teil weitergehende Grundrechte und Staatsziele als das Grundgesetz. Da aber das Grundgesetz die Länderverfassungen dort stets verdrängt, wo es eigene Regelungen hat, kommt es vor allem darauf an, zu prüfen, ob nach der bundesdeutschen Verfassung eine frühkindliche verbindliche Bildungsförderung zulässig ist.

Eine der Hauptfragen in diesem Zusammenhang geht dahin, (1) ob das Grundgesetz ein Grundrecht auf Bildung zum Inhalt hat, (2) ob ein solches Grundrecht auf Bildung, wenn es denn bestehen sollte, die frühkindliche Förderung umfasst und schließlich, (3) wer gegebenenfalls ein solches Grundrecht zu erfüllen hätte.

Besteht ein Grundrecht auf Bildung?
Um diese Frage zu beantworten, läge es nahe, Art. 1 GG (unverletzliche Menschenwürde), Art. 2 GG (freie Entfaltung der Persönlichkeit) und Art. 3 GG (Gleichheitsgrundsatz) zu befragen. Da aber diesen drei Grundrechten aus Art. 1, Art. 2 und Art. 3 GG gemein ist, dass sie hinter der Spezialnorm des Art. 6 Abs. 2 GG zurücktreten, die die Pflege und Erziehung des Kindes regelt, wenden wir uns sogleich Art. 6 GG zu.

Artikel 6 Grundgesetz
(a) Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG enthält den Grundsatz, dass Pflege und Erziehung der Kinder das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht ist. Diese Vorschrift regelt als spezielle Norm die Beziehungen zwischen Eltern und Kindern in der Familie und außerdem die Aufgaben und Grenzen staatlicher Stellen bei der Kindererziehung (BVerfGE 24, 119, 135).

Zunächst enthält Art. 6 Abs. 2 GG eine so genannte Institutsgarantie, die die Kindererziehung in der Familie unter verfassungsrechtlichen Schutz stellt. Das bedeutet, dass eine allgemeine staatliche Kollektiverziehung außerhalb der Familie mit unserer deutschen Verfassung nicht vereinbar wäre. Die allgemeine Schulpflicht, auf die ich noch eingehen werde, widerspricht dem nicht, weil die Verfassung selbst das gesamte Schulwesen unter die Aufsicht des Staates stellt, Art. 7 Abs. 1 GG.

Als Institutsgarantie enthält Art. 6 Abs. 2 GG einen Auftrag an die staatliche Ordnung, die Rechtsbeziehungen innerhalb der Familie so zu gestalten, dass die Familienerziehung gesichert und geschützt ist. Dies setzt der einfache Gesetzgeber um, indem er z.B. die Elternpositionen so regelt, dass die Eltern die Familienerziehung nach innen und außen leisten und Dritte abwehren können. Dabei hat der einfache Gesetzgeber einen gewissen Gestaltungsspielraum, darf aber die Familienerziehung nicht aushöhlen, etwa durch zu weit reichende Kontrollen oder eine zu weit vorgezogene Mündigkeit der Kinder.

Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG schützt die Autonomie der Eltern und das Wohl der Kinder. Das Elternrecht ist ein echtes Grundrecht, also ein Abwehrrecht im Verhältnis zum Staat. Es ist zugleich ein Menschenrecht im Sinne von Art. 1 Abs. 2 GG, also nicht auf Deutsche beschränkt. Es ist unveräußerlich und unverletzlich. Zugleich ist das Elternrecht eine Richtlinie für die gesamte Rechtsordnung (BVerfGE 4, 52, 57). Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG spricht aber nicht nur von Recht, sondern auch von Pflicht. Diese Pflichtbindung unterscheidet das Elterngrundrecht von allen anderen Grundrechten (BVerfGE 24, 119, 143). Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt entschieden, dass diese Elternpflicht nicht als eine Schranke zu verstehen ist, die ihr Elternrecht begrenzt, sondern dass die Pflicht ein wesensbestimmender Bestandteil des Elternrechts ist. Deshalb nennt das Bundesverfassungsgericht das Elternrecht auch wiederholt Elternverantwortung (BVerfGE 56, 363, 382; BVerfGE 68, 176, 190; BVerfGE 103, 89, 107). Diese Definition bringt zum Ausdruck, dass das Elternrecht maßgeblich dem Wohl des Kindes dient und „wesentlich ein Recht im Interesse des Kindes“ ist (BVerfGE 72, 122, 37), weil das Kind auf Schutz und Hilfe existenziell angewiesen ist (BVerfGE 79, 51, 63). So verstanden ist das Elternrecht ein treuhänderisches Recht (BVerfGE 9, 360, 377; BVerfGE 64, 180, 189).

(b) Das Elternrecht bewirkt eine freie Entscheidung der Eltern über die Pflege und die Erziehung des Kindes, d.h. die Sorge für die seelische und geistige Entwicklung, die Bildung und Ausbildung des Kindes. Die Eltern haben insgesamt „die umfassende Verantwortung für die Lebens- und Entwicklungsbedingungen des Kindes“ (Zacher in Isensee, Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts VI 1989, 296). Für die Kinder bedeutet dies, dass sie auf die Verhältnisse und Möglichkeiten der Eltern angewiesen sind. Das Grundgesetz sichert ihnen weder ein objektives Maximum noch gar ein Optimum an Pflege und Erziehung, sondern nur die Pflege und die Erziehung, die der Lebenssituation der Eltern entspricht. Die Grenze bildet das elterliche Versagen oder die Verwahrlosung des Kindes, Art. 6 Abs. 3 GG. Die elterlichen Verhältnisse relativieren also Pflege und Erziehung (BVerfGE 60, 79, 94; BVerfGE 72, 122, 139).

Berühmt geworden ist in diesem Zusammenhang eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Februar 1982 (BVerfGE 60, 79, 94 = FamRZ 1982, 567). Es ging darin um ein im Februar 1976 geborenes Kind, dessen Mutter an einem Schwachsinn ersten bis zweiten Grades litt und dessen Vater geistig erheblich minderbegabt und Epileptiker war. Unmittelbar nach der Geburt des Kindes stellte das Jugendamt beim Vormundschaftsgericht den Antrag, beiden Eltern das Sorgerecht zu entziehen und dieses auf das Jugendamt zu übertragen. In einem sich anschließenden vierjährigen Rechtsstreit entzog das Vormundschaftsgericht den Eltern die elterliche Sorge, dem folgten letzten Endes das Landgericht und das Oberlandesgericht. Zur Begründung führen die Gerichte an, die Eltern zeigten mangelnde Sensibilität und mangelndes Einfühlungsvermögen. Eine Erörterung von eher komplexeren Erziehungszielen und Erziehungswerten sei mit ihnen nicht möglich gewesen. Das Kind zeige eine relativ geringe Resonanz. Zwar lasse die derzeitige Persönlichkeit des Kindes eine insgesamt positive Entwicklung möglich erscheinen. Aber trotz ihrer emotionalen Bindung an das Kind erschienen die Eltern nicht in der Lage, eine sich in wandelnden Normsystemen und schulischen oder beruflichen Anforderungen bewegende Sozialisation zu garantieren. Das OLG tolerierte, dass der Vormund das Kind von den Eltern wegnehmen und in einer Pflegefamilie unterbringen wollte und meinte, dies sei zulässig, es sei unrealistisch, das Kind im elterlichen Haushalt zu belassen und durch zusätzliche Hilfen eine Verbesserung der Situation zu erreichen.

Auf die Verfassungsbeschwerde beider Eltern hat das Bundesverfassungsgericht den zuletzt erwähnten Beschluss des Oberlandesgerichtes aufgehoben, die Sache zurückverwiesen und hat dazu ausgeführt, das Elternrecht gemäß Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG sei den Eltern nicht vom Staat verliehen, sondern von dem Staat als vorgegebenes Recht anerkannt worden. Die Eltern könnten grundsätzlich frei von staatlichen Einflüssen und Eingriffen nach eigenen Vorstellungen darüber entscheiden, wie sie die Pflege und Erziehung ihrer Kinder gestalten und damit ihrer Elternverantwortung gerecht werden wollen. Weil aber in der Beziehung zum Kind das Wohl des Kindes die oberste Richtschnur der elterlichen Pflege und Erziehung sei, greife das Wächteramt des Staates ein, wenn die Eltern ihrer Verantwortung nicht gerecht würden. Nicht jedes Versagen oder jede Nachlässigkeit der Eltern berechtige den Staat, diese von der Pflege und Erziehung ihres Kindes auszuschalten oder gar selbst diese Aufgabe zu übernehmen. Es genüge nicht, wenn in der Familie für das Kind nicht hinreichend gesorgt werde. Das elterliche Fehlverhalten müsse vielmehr ein solches Ausmaß erreichen, dass das Kind bei einem Verbleiben in der Familie in seinem körperlichen, geistigen oder seelischen Wohl nachhaltig gefährdet werde.

Das Bundesverfassungsgericht gelangt zu dem Ergebnis, dass die eingeschränkte Fähigkeit beider Eltern, ihren Haushalt selbständig zu versorgen, andere Obliegenheiten ohne fremde Hilfe wahrzunehmen und vorausschauend zu planen, es nicht rechtfertigen, das Kind den Eltern wegzunehmen. Soweit es die Zukunft angeht, sei das Oberlandesgericht von einer Begabungsausstattung des Kindes ausgegangen, der die behinderten Eltern nicht gerecht werden könnten. Hierzu meint das Bundesverfassungsgericht, das Kindeswohl stelle zwar in der Beziehung zum Kind die oberste Richtschnur elterlicher Pflege dar. Das bedeute aber nicht, dass es zur Ausübung des Wächteramtes gehöre, gegen den Willen der Eltern für eine den Fähigkeiten des Kindes bestmögliche Förderung zu sorgen. „Das Grundgesetz hat die Entscheidung über den Bildungsweg des Kindes zunächst den Eltern als den natürlichen Sachwaltern für die Erziehung des Kindes belassen. Die primäre Entscheidungszuständigkeit der Eltern beruht auf der Erwägung, dass die Interessen des Kindes in aller Regel am besten von den Eltern wahrgenommen werden. Dabei wird die Möglichkeit in Kauf genommen, dass das Kind durch den Entschluss der Eltern wirkliche oder vermeintliche Nachteile erleidet, die im Rahmen einer nach objektiven Maßstäben betriebenen Begabtenauslese vielleicht vermieden werden könnten“ (BVerfGE 34, 165, 184). Nach allem ist das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Trennung des Kleinkindes von seinen Eltern mit dem Grundgesetz nicht vereinbar war.

(c) Diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat seinerzeit große Unruhe ausgelöst. Sie macht aber unmissverständlich deutlich, dass kein Kind das Recht auf bestmögliche Förderung hat, sondern immer nur auf die Erziehung und auf die Förderung, die die Eltern im Rahmen ihrer Möglichkeiten, sei es auch mit staatlicher Unterstützung, leisten können. Die Grenze bildet lediglich ein grobes Elternversagen bzw. eine Verwahrlosung des Kindes.

Diese außerordentlich starke Elternstellung, diese Richtlinie für die gesamte Gesetzgebung, wird immer wieder einmal in Zweifel gezogen, es sind viele Versuche getätigt worden, sie zu überwinden. Das kann nach meiner Erfahrung und Einschätzung jedoch nicht gelingen. Deshalb kann jede verbindliche frühkindliche Förderung nur unter strenger Beachtung der Normentscheidungen des Grundgesetzes gelingen. Diese Normentscheidungen sind einerseits Art. 6 GG und andererseits Art. 7 GG, auf den noch weiter unten einzugehen sein wird.

(d) Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG spricht – wie ausgeführt – nicht nur vom Elternrecht, sondern auch von der Elternpflicht. Zwar bestimmen die Eltern autonom die eigenen Lebensverhältnisse und damit auch die des Kindes. Aber sie sind zugleich zur Erziehung verpflichtet, sie müssen dem Kind ein Leitbild der Erziehung geben und es an den eigenen Lebensverhältnissen teilhaben lassen. Die Elternverantwortung ist nicht identisch mit dem Kindeswohl. Das Kindeswohl ist vor allem Maßstab, wenn es um die Lösung von Konflikten geht. Aber insgesamt steht die Elternverantwortung unter dem Motto, dem Vorrang dessen, was Eltern können und Eltern wollen.

(e) Einfachrechtlich umschreibt das Familienrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs, dort vor allem das elterliche Sorgerecht und das Unterhaltsrecht, das Recht und die Pflicht der Eltern zur Erziehung. Aber diese familienrechtlichen Regeln schöpfen den Rahmen nicht aus. Andere Vorschriften, insbesondere das Schulrecht und das Jugendhilferecht, enthalten weitere Elemente der Pflege und Erziehung des Kindes.

Das Elternrecht umfasst auch die schulische Ausbildung des Kindes. Bereits 1972 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die gemeinsame Erziehungsaufgabe von Eltern und Schule, welche die Bildung der einen Persönlichkeit des Kindes zum Ziel habe, ein sinnvolles Zusammenwirken der beiden Erziehungsträger verlange und weiter, dass das Elternrecht grundsätzlich die freie Wahl zwischen den verschiedenen Bildungswegen eröffne, die der Staat in der Schule zur Verfügung stelle. Das Grundgesetz habe gegenüber der Weimarer Reichsverfassung den Eltern auch gegenüber der Schule einen größeren Einfluss eingeräumt, der sich in Art. 6 Abs. 2 GG zu einer grundrechtlich gesicherten Position verdichtet habe. Aber Art. 6 Abs. 2 GG enthalte keinen ausschließlichen Erziehungsanspruch der Eltern. Eltern und Schule hätten einen gemeinsamen Erziehungsauftrag, der sich nicht in einzelne Kompetenzen zerlegen lasse (BVerfGE 34, 165, 183).

(f) Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG garantiert also nicht nur den Eltern das Recht auf Pflege und Erziehung der Kinder, sondern gibt auch den Kindern reflexartig das Recht, von den Eltern Pflege und Erziehung zu fordern, aber freilich nicht die maximale und schon gar nicht die optimale. Denn die Eltern bestimmen Erziehungsstil und Erziehungsmittel. Sie dürfen dabei nicht durch staatlich verordnete Erziehungsstile oder Erziehungsmittel eingeschränkt werden. Die elterliche Bestimmung des Erziehungsstils unterliegt aber den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG: Die Rechte anderer, die verfassungsmäßige Ordnung und das Sittengesetz dürfen durch die Erziehungsziele der Eltern nicht verletzt werden. In diesem weiten Rahmen bewegen sich die von den Eltern vorgegebenen Erziehungsziele. Das Erziehungsziel muss dem Menschenbild der Verfassung entsprechen, wobei die Grenzen einem durch gesellschaftlichen Wandel bedingten Wechsel unterliegen. Auch die Erziehungsmethoden unterliegen grundsätzlich der Elternautonomie aus Art. 6 Abs. 2 GG. Wieder ist die Schranke Art. 2 GG.

(g) Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG spricht davon, ihnen (den Eltern) obliege zuvörderst die Pflicht zur Pflege und Erziehung. Diese Wortwahl weist darauf hin, dass neben den Eltern auch der Staat Aufgaben und Pflichten bei der Kindererziehung hat (BVerfGE 24, 119, 135 ff ), die unabhängig von dem in Art. 6 Abs. 2 S. 2 GG statuierten Wächteramt des Staates bestehen. Diese staatlichen Erziehungsaufgaben nehmen vor allem die staatlichen Schulen wahr, Art. 7 Abs. 1 GG. Aber auch darüber hinaus ist es Pflicht des Staates, tätig zu werden, etwa, wenn die Eltern ausfallen (Zacher, Handbuch des Staatsrechts Isensee, Kirchhof (Hrsg.) VI, § 134 Rn. 89). Der Staat ist aber nicht nur bei Ausfall der Eltern verpflichtet, das Kind zu schützen. Generell lässt sich aus Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 GG ein Schutzauftrag des Staates zugunsten des Kindeswohls entnehmen (BVerfGE 24, 119, 136). Zu denken ist an Unterstützungsangebote für die Eltern, wie sie insbesondere im Kinder- und Jugendhilferecht vorgesehen sind. Diese lassen den Erziehungsvorrang der Eltern unberührt und entsprechen daher Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG. Einen eigenständigen Erziehungsauftrag des Staates enthält Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG nicht. Deswegen ist auch die Gewährung von Jugendhilfe gegen den Willen der Eltern grundsätzlich nicht zulässig, weil darin ein unzulässiger Eingriff in das Elternrecht liegt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer Entscheidung aus 2001 ausgeführt, dass, solange ein gerichtlicher Eingriff in das Elternrecht nicht vorliege, der Sorgeberechtigte allein darüber entscheide, ob er Hilfen zur Erziehung in Anspruch nehmen will oder nicht.

(h) Alle diese Ausführungen machen deutlich, wie weit das verfassungsrechtlich geschützte Elternrecht reicht und wie wenig staatliche Institutionen berechtigt sind, in dieses Recht einzugreifen. Eine Ausnahme bildet der Schulbereich, weil auch er verfassungsrechtlich geregelt und geschützt ist. Und eine weitere Ausnahme bildet die Situation, in der die Eltern ihr Elternrecht missbrauchen oder in der sie zu Lasten des Kindes bei der Ausübung versagen.

In diesem Falle sind Eingriffe in das Elternrecht nicht nur gerechtfertigt, die Verfassung fordert diese. Denn in Art. 6 Abs. 2 S. 2 GG ist der staatlichen Gemeinschaft das Wächteramt über die Erziehung der Eltern übertragen („Über ihre (der Eltern) Betätigung wacht die staatliche Gemeinschaft“). Das Grundgesetz selbst gibt also die Ermächtigung zum Eingriff in das Elternrecht. Von dieser Ermächtigung darf nur durch Gesetz Gebrauch gemacht werden. Und dieser Gesetzesvorbehalt ist zusätzlich dadurch gekennzeichnet, dass das Wächteramt nur zum Wohl des Kindes ausgeübt werden darf (Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz Art. 6 Rn. 40). Stets gilt das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Das Wächteramt des Staates erlaubt nicht, gegen den Willen der Eltern für eine den Fähigkeiten des Kindes entsprechende bestmögliche Förderung zu sorgen (BVerfGE 60, 79, 94).

Wenden wir uns den kleinen Kindern zu, so lesen wir, dass der Bayerische Verfassungsgerichtshof am 4. November 1976 (BayVerfGHE 29, 191, 210) bei der Prüfung der Vereinbarkeit des Bayerischen Kindergartengesetzes mit der Bayerischen Verfassung, insbesondere mit dem Elternrecht, entschieden hat: „Der Vorrang der elterlichen Erziehung würde es (jedenfalls) ausschließen, alle Kinder zum Besuch der Kindergärten zu verpflichten. Ein solches Hindernis ist aus der BayVerf zu entnehmen, die zwar selbst keine Altersgrenze für die Schulpflicht festlegt, gleichwohl aber zu erkennen gibt, dass eine Pflicht zum Besuch nur für Einrichtungen begründet werden darf, die wesensgemäß der Schule selbst zuzurechnen sind. (…) Die für die Schule kennzeichnenden Regelungsbefugnisse setzen erst mit dem Beginn des schulpflichtigen Alters der Kinder ein (…).“

Artikel 7 Grundgesetz
(a) Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Die Erziehungsberechtigten sind nur in Abs. 2 genannt: Danach haben sie das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen. 1972 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass das Grundgesetz das Schulwesen der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder zugewiesen hat. Daraus ergebe sich eine weitgehende Gestaltungsfreiheit der Länder bei der Festlegung von Erziehungsprinzipien und Unterrichtsgegenständen. Der staatliche Erziehungsauftrag in der Schule, der von Art. 7 Abs. 1 GG ausgehe, sei in seinem Bereich dem elterlichen Erziehungsrecht nicht nach- sondern gleichgeordnet. Der Staat dürfe nicht durch schulorganisatorische Maßnahmen den ganzen Werdegang des Kindes regeln wollen. Denn die Entscheidung über den weiteren Bildungsweg des Kindes habe das Grundgesetz zunächst den Eltern als den natürlichen Sachwaltern für die Erziehung des Kindes belassen. Die Eltern hätten die primäre Entscheidungszuständigkeit. Und weiter: „Über Beginn und Dauer der Pflicht zum Besuch der für alle gemeinsamen Schule lässt sich aus dem Grundgesetz nichts entnehmen“. Freilich dürften die Länder die Kinder nicht zeitlich unbeschränkt zum Besuch bestimmter Schulen verpflichten. Denn die Aufgabe des Staates als Erziehungsträger verwehre es ihm, die Kinder übermäßig lange in einer Schule festzuhalten. Der eigene Erziehungsauftrag des Staates aus Art. 7 Abs. 1 GG erzeugt kein eigenes Recht auf Bildung oder Erziehung für das Kind.

(b) Einen besonderen Bereich nimmt die vorschulische Erziehung, also die außerhäusliche Erziehung vor Beginn der Schulpflicht, ein. Art. 7 Abs. 6 GG bestimmt, dass Vorschulen aufgehoben bleiben. Dies könnte man dahin verstehen, dass Vorschulen, also Schulen vor Beginn der Schulpflicht, verboten sind. Ein solches Verständnis wäre unrichtig. Das Verbot aus Art. 7 Abs. 6 GG betrifft Sondereinrichtungen für den Volksschulunterricht von Kindern, die parallel zum Grundschulunterricht der Vorbereitung auf den späteren Besuch einer höheren, weiterführenden Schule dienen. Kindergärten und Vorschulklassen an Grundschulen sind nicht gemeint, sie sind keine Vorschulen im Sinne von Art. 7 Abs. 6 GG (Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann, Kommentar zum Grundgesetz 10. Aufl. 2004 Art. 7 Rn. 45; Dreier (Hrsg.)/Gröschner, Kommentar zum Grundgesetz 2. Aufl. 2004 Art. 7 Rn. 118 m.w.N.; Frieauf/Höfling/Geis, Kommentar zum Grundgesetz, Stand Dezember 2005 C Art. 7 Rn. 98; von Mangold/Klein/Stark/Robbers, Kommentar zum Grundgesetz Art. 7 Rn. 237, 240).

Das Grundgesetz verbietet also keine Einrichtungen schulischer Art für Kinder im Vorschulalter, d.h. vor Eintritt in die Grundschule. Zulässig sind auch Vorklassen, die zu den Grundschulen hinführen. Die Schranke liegt nicht in Art. 7 GG, sondern in Art. 6 Abs. 2 GG: Das Elternrecht darf durch eine verbindliche vorschulische Erziehung nicht unangemessen ausgehöhlt werden.

Besteht also ein Grundrecht auf Bildung?
Ein Grundrecht des Kindes auf Bildung lässt sich also weder aus Art. 1, 2, 3 noch aus Art. 6 GG direkt herleiten.

Eingangs war gefragt worden, ob ein Grundrecht auf Bildung, wenn es denn bestehen sollte, die frühkindliche Förderung umfasst. Aus verfassungsrechtlichen Gründen musste ein subjektives Grundrecht auf Bildung verneint werden. Allenfalls besteht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 GG ein Recht auf Teilhabe an staatlichen Schulen (Jarass, DöV 1995, 674, 677). Fehlt aber ein subjektives Grundrecht des Kindes auf Bildung, so kann es auch nicht ein Recht auf frühkindliche Förderung umfassen.

Mangels eines subjektiv einklagbaren Grundrechtes auf Bildung besteht mithin auch kein Anspruch gegen Eltern oder Staat auf Erfüllung. Allenfalls gilt hier, wie auch sonst, ein Reflexrecht des Kindes: Da Eltern und Staat zur Erziehung verpflichtet sind, reflektiert dies ein Recht des Kindes auf Bildung und Erziehung, jedoch – und das ist entscheidend – nicht auf bestmögliche oder auch nur maximale Bildung und Erziehung, sondern allein auf diejenige, die die Eltern im Rahmen ihrer Elternentscheidung anbieten bzw. auf diejenige Schulbildung, die sich in dem Lebenskreis des Kindes antreffen lässt.

Familienrecht
§ 1626 BGB: Das Recht der elterlichen Sorge ist in den §§ 1626 ff. BGB geregelt. Die Grundnorm des § 1626 regelt in ihrem Abs. 2, dass die Eltern bei der Pflege und Erziehung die wachsende Fähigkeit und das wachsende Bedürfnis des Kindes zu selbständigem verantwortungsbewusstem Handeln berücksichtigen. Weiter gibt diese Vorschrift den Eltern auf, mit dem Kind, soweit es nach dessen Entwicklungsstand angezeigt ist, Fragen der elterlichen Sorge zu besprechen und mit dem Kind Einvernehmen anzustreben. Diese generelle Norm verteilt die Rechte und Pflichten zwischen Eltern und Kindern: Die Eltern bestimmen nicht über die Kinder, sondern sie berücksichtigen die Beteiligungsfähigkeit des Kindes und fördern sein Bedürfnis zu selbständigem verantwortungsbewusstem Handeln. Sie besprechen mit dem Kind Fragen der elterlichen Sorge. Hierzu gehören auch Fragen der Ausbildung und Erziehung. Die elterliche Sorge umfasst insbesondere die Pflicht und das Recht, das Kind zu pflegen, zu erziehen, zu beaufsichtigen und seinen Aufenthalt zu bestimmen, § 1631 Abs. 1 BGB. Soweit es die Ausbildung des Kindes angeht, regelt die Spezialvorschrift des § 1631a BGB, dass die Eltern insbesondere auf Eignung und Neigung des Kindes Rücksicht nehmen und dass sie in Zweifelsfällen professionellen Rat in Anspruch zu nehmen haben.

§ 1666 BGB: Genügen die Eltern diesen Anforderungen des einfachen Gesetzes nicht, so greift zwar nicht sogleich und schon gar nicht in allen Fällen die Vorschrift des § 1666 BGB, die so genannte Polizeivorschrift, ein. Voraussetzung für die Anwendung dieser Vorschrift ist, dass durch das Unterlassen oder gar Versagen der Eltern das Wohl des Kindes gefährdet wird. § 1666 BGB bestimmt, dass das Familiengericht die Gefahr abzuwenden hat und die erforderlichen Maßnahmen zu treffen hat, wenn die Eltern hierzu nicht bereit oder in der Lage sind. Dies ist die einfachgesetzliche Umsetzung des Wächteramtes des Staates. Das Familiengericht verkörpert hier das Wächteramt, es hat darüber zu wachen, dass die Eltern ihre elterliche Verantwortung in richtiger Weise wahrnehmen. Dabei ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stets zu beachten: Das Gericht darf immer nur solche Maßnahmen anordnen, die in das Elternrecht so wenig wie möglich eingreifen, auf der anderen Seite muss damit dem Wohl des Kindes geholfen und gedient werden.

Fördern nun Eltern ihre kleinen, noch nicht schulpflichtigen Kinder nicht in der notwendigen Weise, nämlich nicht so, dass die Kinder bei Erreichen des schulpflichtigen Alters die notwendigen Kompetenzen erlernt haben, so stellt sich die Frage, ob nach § 1666 BGB eingeschritten werden darf.

Im Einzelfall ist dies sicher dann möglich, wenn erkennbar wird, dass die Eltern dem Kind jede notwendige Förderung vorenthalten. Damit sind jedoch all` die Fälle nicht erfasst, in denen die Eltern sich zwar liebevoll und fürsorglich um das Kind kümmern, ihm aber nicht ermöglichen, sich in der deutschen Landessprache so sicher ausdrücken zu können, dass es dem Schulunterricht folgen kann. Diese Fälle werden oft weder dem Jugendamt noch dem Gericht bekannt, eben, weil das Kind keine öffentliche Einrichtung besucht, sondern ausschließlich im häuslichen Bereich aufwächst. Das Defizit in der sprachlichen Entwicklung solcher Kinder wird frühestens bekannt, wenn diese eine Vorschule oder Vorklasse besuchen. Dann aber reicht die Zeit im Allgemeinen nicht aus, um solchen Kindern noch bis zur Einschulung die nötige Sprachfähigkeit zu vermitteln. Durch individuelle Eingriffe in das Elternrecht ist also dem generellen Problem von Kindern, deren Sprachentwicklung defizitär ist, nicht beizukommen.

Jugendhilferecht
Auch das Jugendhilferecht (SGB VIII) hilft insoweit nicht weiter. Es enthält zwar einen großen Katalog öffentlich-rechtlicher Jugendhilfemaßnahmen und diverse Hilfsangebote an Eltern und Kinder. Aber das gesamte Jugendhilferecht basiert darauf, dass es freiwillige Angebote an die Eltern enthält. Seit dem 1.10.2005 gibt es davon zwar eine wichtige Ausnahme, in § 8a SGB VIII, aber diese Vorschrift ist für unser Thema nicht einschlägig.

Fazit
Elternrecht – Recht der Schule
Kinder haben in der Bundesrepublik kein einklagbares Grundrecht auf bestmögliche Bildung und Förderung. Das Grundgesetz gibt ihnen dieses Recht nicht. Zwar haben die Kinder – wie alle in der Bundesrepublik lebenden Menschen – eine unverletzliche Menschenwürde, zwar haben sie den Anspruch auf Chancengleichheit, aber das grundgesetzlich geschützte Recht auf Pflege und Erziehung haben die Eltern, letztere sind auch zugleich zur Erziehung der Kinder verpflichtet. Daneben haben die Schulen einen eigenen Erziehungsauftrag, ohne dass die Eltern kraft ihres Elternrechts verhindern können und dürfen, dass ihr Kind schulisch gebildet wird (allgemeine Schulpflicht). Die Eltern können den Schulbildungsweg wählen, sie können sich für staatliche oder private Schulen entscheiden usw., sie können aber nicht eine Entscheidung dahin treffen, dass das Kind nicht beschult werden soll.

Kindergarten
Dagegen sind die Eltern frei bei der Entscheidung, ob sie ihr Kind vor Beginn der Schulpflicht in einem Kindergarten betreuen lassen wollen oder nicht. Auch erkennbare, nicht nur vereinzelt auftretende Entwicklungs- und Sprachdefizite z.B. vierjähriger Kinder führen derzeit nicht dazu, dass Kinder generell einer Kindergartenpflicht unterworfen werden. Wenn im Einzelfall Eltern versagen, indem sie z.B. Kindern nicht ermöglichen, die deutsche Sprache zu lernen, kann und muss das Familiengericht eingreifen und den Eltern z.B. auferlegen, dem Kind einen Sprachkurs zu ermöglichen. Dies muss notfalls aus den Mitteln der Jugendhilfe ermöglicht werden. Aber generell hilft das nicht.

Was ist zu tun?
Wegen dieser Verfassungslage sind nach meiner Meinung alle Versuche, durch generelle gesetzliche Regelungen in das Elternrecht einzugreifen, nicht aussichtsreich.

Für die geistige und seelische Förderung von Kleinkindern gilt: Auch insoweit kann zwar eine Gefährdung des Kindeswohls vorliegen, es fehlt aber einerseits am Grundrecht des Kindes auf bestmögliche Förderung und andererseits am generellen Förderungsauftrag des Staates, was übrigens einander bedingt. Eine Ausnahme bildet nur die Beschulung eines Kindes, für die nach Art. 7 GG eine eigene staatliche Zuständigkeit besteht, die grundgesetzlich geschützt ist. Mithin konkretisiert sich die eingangs gestellte Frage wie folgt: Umfasst der staatliche Erziehungsauftrag aus Art. 7 Abs. 1 GG auch die frühkindliche Förderung zumindest im letzten Jahr vor der Einschulung des Kindes? Dann, und nur dann, wenn diese Frage zu bejahen wäre, könnte sie durch Erweiterung der bestehenden Schulgesetze geregelt werden, womit sie allgemeinverbindlich würde. Das könnten die Länder in eigener Zuständigkeit tun.

Welche Initiativen bestehen bereits?
Soweit es die verbindliche frühkindliche Bildungsförderung angeht, ist das Land Berlin bereits einen besonderen Weg gegangen: Es hat durch das Schulgesetz vom 26. Januar 2004 (GV-Blatt, 26) den Beginn der Schulpflicht neu und anders geregelt: Nach § 42 des Gesetzes werden mit Beginn eines Schuljahres, also am 1. August eines Jahres, alle Kinder schulpflichtig, die das sechste Lebensjahr vollendet haben oder bis zum folgenden 31. Dezember vollenden werden. Damit werden auch solche Kinder schulpflichtig, die am 1. August erst fünf Jahre alt sind, vorausgesetzt, sie werden bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres das sechste Lebensjahr vollenden. Diese Kinder sind also am 1. August eines Jahres mindestens fünf Jahre und sieben Monate alt. Auf Antrag der Eltern können auch noch jüngere Kinder eingeschult werden, nämlich solche, die in der Zeit vom 1. Januar bis 31. März des folgenden Jahres das sechste Lebensjahr vollenden werden. Das bedeutet, dass auch Kinder, die am 1. August erst fünf Jahre und vier Monate alt sind, auf Antrag der Eltern eingeschult werden.

Diese spürbare Vorverlegung des Einschulungsalters ist pädagogisch abgesichert: Nach § 55 Abs. 2 Berliner Schulgesetz stellt die Schule bei der Anmeldung des schulpflichtigen Kindes fest, ob es die deutsche Sprache hinreichend beherrscht, um am Unterricht der Schulanfangsphase teilnehmen zu können. Kinder, die nicht über die erforderlichen Sprachkenntnisse verfügen, werden von der Schule zum Besuch eines vorschulischen Sprachförderkurses verpflichtet, wenn das Kind nicht bereits in einer Einrichtung der Jugendhilfe oder in anderer Weise entsprechend gefördert wird. Die in § 55 Abs. 2 S. 2 enthaltene Ermächtigung an die zuständige Senatsverwaltung, das Nähere über die Feststellung des Sprachstandes und den vorschulischen Sprachförderkurs durch Rechtsverordnung zu regeln, hat die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport umgesetzt.

In der Begründung dieses Gesetzes ist ausgeführt, die allgemeine Schulpflicht sei gegenüber der alten Rechtslage um sechs Monate nach vorne verlegt. Dieser Eingriff in das Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG sei verfassungsrechtlich zulässig, weil es nach Art. 7 Abs. 1 GG zu den Aufgaben des Staates gehöre, den Beginn der Schulpflicht abstrakt-generell festzulegen. Die Vorverlagerung der Schulpflicht um 6 Monate sei auch deshalb zulässig, weil mit dem vorgezogenen Schulanfang insbesondere Kinder aus sozial benachteiligten Familien, die häufig Angebote der Früherziehung in den bisherigen Vorklassen oder vergleichbaren Einrichtungen der Jugendhilfe überproportional nicht wahrnehmen, bereits frühzeitig in der Schule gefördert werden könnten. Der Gefahr von Misserfolgen bereits am Beginn der schulischen Laufbahn könne damit entgegengewirkt werden.

Schließlich bezieht sich die Begründung auf einen Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 24. Oktober 1997, die schon vor fast zehn Jahren eine Vorverlagerung der Schulpflicht empfohlen hatte (Drucksache des Abgeordnetenhauses von Berlin 15/1842, 39). Wörtlich heißt es in diesem Beschluss: „Angesichts des im internationalen Vergleichs hohen durchschnittlichen Einschulungsalters der Kinder in Deutschland stimmt die Kultusministerkonferenz darüber überein, einerseits Maßnahmen zur Reduktion der teilweise hohen Zurückstellungsquoten zu ergreifen, zum anderen Eltern bzw. Erziehungsberechtigte zu ermutigen, von der Möglichkeit der vorzeitigen Einschulung Gebrauch zu machen (…).“

Mit der jetzigen bahnbrechenden Neuregelung in Berlin sind weitere Veränderungen verbunden: Nunmehr entfällt die alte Schulreifeuntersuchung. Vielmehr sind es die Schulen, die die Aufgabe haben, alle Kinder mit den entsprechenden Entwicklungsständen und Lernausgangslagen zu fördern. Um dies zu ermöglichen, ist die Schulanfangsphase gemäß § 20 Abs. 2 eingeführt, die an die individuelle Ausgangslage der Schülerinnen und Schüler, ihre vorschulische Erfahrung sowie ihre Lebensumwelt anknüpft. Diese Phase hat das Ziel, die Fähigkeiten der Schülerinnen und Schüler durch Formen des gemeinsamen Lernens, Arbeitens und Spielens zu entwickeln und zu erweitern und dabei die soziale Kompetenz zu fördern. Zum Aufbau von Lernkompetenzen in der Schulanfangsphase gehören insbesondere das sprachliche Verarbeiten von gemeinsamen Erfahrungen und deren gezielte inhaltliche Klärung und Erweiterung, die Schulung des Denkens, um die natürliche und mediale Umwelt zu erfassen und die eigenen Bedürfnisse artikulieren zu können, der Erwerb von Grundfertigkeiten im Lesen, Schreiben, im mathematischen Denken und im musisch-künstlerischen Bereich sowie der Erwerb motorischer Grundfertigkeiten und Fähigkeiten.

Erfahrungen mit dieser neuen Form der frühkindlichen Schulförderung liegen verständlicherweise noch nicht vor. Denn der erste von dieser Neuregelung betroffene Jahrgang ist gerade zum 1. August 2005 eingeschult worden. Ergebnisse liegen aber bereits vor, soweit es die Sprachstandsfeststellung und den vorschulischen Sprachförderkurs gemäß § 55 Abs. 2 Berliner Schulgesetz angehen. So zeigt der so genannte Schwellentest „Deutsch Plus“, dass zum Anmeldezeitpunkt im Herbst 2004 26,1 Prozent und 2005 25,5 Prozent der erfassten Kinder zusätzlichen intensiven Förderbedarf benötigten.

Lösungsansatz
Unser Thema lautet, die Einführung verbindlicher frühkindlicher staatlicher Förderung zu prüfen. Gemeint ist damit zunächst die vorschulische Förderung im letzten Jahr vor der Einschulung. Nach den obigen Ausführungen erscheint der einzig gangbare Weg derzeit der einer allgemeinverbindlichen frühkindlichen schulmäßigen Förderung.

Haben Kinder bei der Einschulung erkennbare Sprachdefizite, können die dann nötigen Sprachförderkurse zwar helfen, sie setzen aber relativ spät ein. Wünschenswert und dem Kindeswohl zuträglich wäre ein noch früheres Einsetzen einer Sprachstandsprüfung und bei Bedarf eine entsprechend gezielte Förderung. Vorgeschlagen werden könnte daher die Einführung von Vorklassen oder Vorschulkursen für Kinder, die am 1. August des Folgejahres schulpflichtig werden, also an diesem Tag mindestens 4,7 Jahre alt sind. Dann könnte ein solches Kind ein Jahr lang an der Vorklasse bzw. an dem Vorschulkurs teilnehmen. Diese Vorklassen- oder Vorschulkurse könnten den Trägern der Jugendhilfe zugeordnet werden. Sie müssen, da sie den Schulbesuch vorbereiten, ebenso kostenlos sein wie der Schulbesuch selbst. Die verfassungsrechtlichen Klippen habe ich aufgezeigt: Uns geht es in dem hier gemachten Vorschlag allein um das letzte Kindergartenjahr vor Beginn der Schulpflicht.

Hier wird die Ansicht vertreten, dass eine Pflicht zum Besuch solcher Einrichtungen dann begründet werden kann, wenn sie wesensgemäß der Schule selbst zuzurechnen sind (BayVerfGHE 29, 191, 209, 210). Stets ist zu beachten, dass die Regelungsbefugnis der Schule erst mit Beginn des schulpflichtigen Alters der Kinder einsetzt. Auch wird ein staatliches Bildungsmonopol im vorschulischen Bereich verneint, private Bildungsträger müssen, so die Meinung des Bayerischen VGH, in gleicher Weise anerkannt werden. Der Weg kann also nur über eine Vorverlegung der Schulpflicht gehen, ein Weg, den Berlin mit seinem neuen Schulgesetz gerade erfolgreich gegangen ist. Eine solche Regelung fiele auch in die Länderkompetenz und entspräche vom Grundsatz her der Empfehlung der Kultusministerkonferenz vom 24. Oktober 1997 (Beschluss Nr. 825).

Ob sie pädagogisch sinnvoll wäre, ob dafür neuartige Lehr- und Vermittlungsformen geschaffen werden müssten, hatte ich ebenso wenig zu prüfen, wie die Frage, ob und wenn welche Wahl- und Zurückstellungsmöglichkeiten für Eltern geschaffen werden müssten. Dies alles wäre Gesetzestechnik. Der entscheidende Schritt liegt in der Vorverlegung des Einschulungsalters. Ob er ausreichend mit einem zwar weithin, aber nicht generell anzutreffenden Sprachentwicklungs-Defizit Fünfjähriger Kinder begründet werden kann, ist verfassungsrechtlich nicht sicher zu beantworten.

Einerseits gibt es keine verfassungsrechtliche Altersgrenze für die Schulpflicht, andererseits besteht Einigkeit, dass eine Pflicht zum Besuch nur für solche Einrichtungen begründet werden darf, die wesensgemäß der Schule selbst zuzurechnen sind (BayVerfGHE 29, 191, 210). Dies ist die Kernfrage. Mit Recht hat das Land Berlin daher die allgemeine Schulpflicht maßvoll vorverlegt. Und dieser Gedanke kann es auch rechtfertigen, Kinder ein Jahr vor der Einschulung einer verbindlichen institutionell eingerichteten Sprachförderung zuzuführen. Stets bleibt die schwierige Abwägung: Die lebenslängliche elterliche Individualverantwortung für ihr Kind mit der staatlichen Erziehungsverantwortung in Betreuungseinrichtung, Kindergarten und Schule abzustimmen (Kirchhof in Merten/Papier (Hrsg.) Handbuch der Grundrechte 2004, § 21 Rn. 46). Wir vertreten die Auffassung, dass es im Interesse der Eltern wie der Schule liegt, ihren gemeinsamen Erziehungsauftrag durch verbindliche vorschulische staatliche Förderung im letzten Jahr vor der Einschulung besser und effektiver erfüllen zu können.

Dass eine verbindliche Förderung aller vierjährigen Kinder nur zulässig ist, wenn diese kostenfrei ist, ähnlich wie die allgemeine Schulpflicht, ist selbstverständlich, steht aber auf einem anderen Blatt. Also könnten die Forderung der Deutschen Liga lauten: (1) Vorverlegung der verpflichtenden institutionellen Förderung auf alle vierjährigen Kinder, insbesondere in Bezug auf ihre Sprachfähigkeit, durch eine landesrechtlich zulässige Vorverlegung der Schulpflicht; (2) Kostenfreiheit dieser obligatorischen frühkindlichen Förderung.

Dr. Lore Maria Peschel-Gutzeit ist Rechtsanwältin und Senatorin für Justiz a.D. in Berlin.