UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes erhält Schattenbericht

National Coalition zeigt Schwachstellen in der Umsetzung der Kinderrechte in Deutschland auf.

Am 26.1.2011 hat die National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention (UN-KRK) in Deutschland ihren Ergänzenden Bericht – den so genannten Schattenbericht – zum Dritt- und Viertbericht der Bundesrepublik Deutschland an die Vereinten Nationen gemäß Artikel 44 Abs. 1 Buchstabe b des Übereinkommens über die Rechte des Kindes der Öffentlichkeit vorgestellt. Eine englische Fassung wird in Kürze an den UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes in Genf übersandt. Im Folgenden dokumentieren wir die allgemeinen Bemerkungen der National Coalition zum Regierungsbericht sowie ihre Kommentierung zu den von der Bundesregierung in ihrem Staatenbericht beschriebenen allgemeinen Maßnahmen zur Umsetzung der Kinderrechte in Deutschland.

Allgemeine Bemerkungen zum Regierungsbericht
Nach Art. 44 UN-KRK hat die Bundesregierung einen Bericht über Fortschritte und Hindernisse bei der Verwirklichung der Kinderrechte vorzulegen. Bei jedem Berichtspunkt bedarf es deshalb einer Klarstellung, von welchen rechtlichen Sollstandards ausgegangen wird. Erst danach lässt sich beurteilen, ob Fortschritte vorliegen oder in welchem Maße Hindernisse der Umsetzung entgegengestanden haben.

Dieser nach Art. 44 UN-KRK gebotene Ansatz wird von der Bundesregierung weithin verfehlt. Der Bericht ist ein mit vielen Einzelheiten versehener Sozialbericht, der bei der Aufzählung vielfältiger Maßnahmen vermissen lässt, welche Staatenverpflichtungen konkret zugrunde gelegt werden. Ebenso fehlt eine Stellungnahme zu der Frage, wo von menschenrechtlichen Individualansprüchen auszugehen ist. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit der anlässlich der „Vorbehalte“ geäußerten völkerrechtlich überholten Rechtsansicht, die Konvention begründe derartige Ansprüche nicht, wäre erforderlich gewesen.

Bei konventionskonformer Vorgehensweise wäre offensichtlich geworden, dass grundlegende Rechte der Kinder übergangen werden und die „Politik für Kinder“ angesichts einer Vielzahl ungelöster Zukunftsprobleme einen grundlegend neuen Zuschnitt benötigt. Wenn Art. 6 das Recht auf Leben und Überleben garantiert, müssen dramatische Entwicklungen – vor allem die Klimakatastrophe, die Finanz- und Wirtschaftskrise, das Anwachsen eines ungeheuren Schuldenbergs und die weltweite Armut – in den Blick kommen, die eine existenzielle Bedrohung der Lebensgrundlagen und des Weltfriedens und eine systematische Zerstörung der Chancen der nachwachsenden Generation bedeuten. Trotz unbestreitbarer Fortschritte im Einzelnen enthält der Bericht daher grundlegende Mängel. Er wird dem Anspruch des Art. 44 UN-KRK nicht gerecht.

Die National Coalition empfiehlt dem UN-Ausschuss, die Bundesregierung aufzufordern,
– ihre künftige Berichterstattung nicht nur an den Veränderungen gegenüber dem vorigen Berichtszeitraum, sondern auch jeweils am Gehalt der völkerrechtlichenrechtlichen Vorgaben auszurichten;
– in ihrer Politik für Kinder nach Maßgabe der Kinderrechtskonvention die globalen Zukunftsrisiken und die dazu ergriffenen Maßnahmen auszuweisen, von denen die Chancen künftiger Generationen abhängen.

Allgemeine Maßnahmen zur Umsetzung der Kinderrechte (Art. 4 und 41) Die Aufzählung gesetzgeberischer Maßnahmen (Nr. 11) unterstreicht, dass in Deutschland konkrete Anstrengungen zur Verbesserung der Lebenssituation von Kindern unternommen werden. Die inzwischen erfolgte Rücknahme der 1992 erklärten „Vorbehalte“ (Nr. 18) ist ein Signal, die Kinderrechtskonvention uneingeschränkt zum verbindlichen Maßstab der Politik zu machen. Die rechtlich gebotene Bezugnahme auf Art. 4 UN-KRK hätte gezeigt, dass zahlreiche „geeignete Maßnahmen“ unterblieben sind:
– Die ausdrückliche Verankerung von Kinderrechten im Grundgesetz (Nrn.19 f.) steht immer noch aus. Angesichts der, wenn auch in ihrer Reichweite recht unterschiedlichen, verfassungsrechtlichen Regelungen in fast allen Bundesländern, ist nicht nachvollziehbar, dass der Bund es versäumt, das in der Bevölkerung hoch angesehene Grundgesetz für die Weiterentwicklung des Rechtsbewusstseins in Deutschland zu nutzen.
– Der Nationale Aktionsplan (NAP) „Für ein kindergerechtes Deutschland. 2005-2010“ hat eine breitere Diskussion um die Kinderrechte in Gang gebracht, wenngleich in der Umsetzung die Zivilgesellschaft nur unzureichend beteiligt war und Umsetzungsmaßnahmen auf landes- und kommunaler Ebene kaum stattgefunden haben. Die Bundesregierung erwägt zwar die Erarbeitung von Perspektiven für die „Weiterentwicklung der Intentionen des NAP“, schließt die Fortschreibung des Aktionsplans aber aus.
– Die Schaffung eines geeigneten ständigen zentralen Mechanismus zur Koordinierung der Umsetzung des Übereinkommens auf Bundesebene, zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den einzelnen Ländern entsprechend der CO Nr. 12, 2004 (Nr. 24 f.) ist bisher nicht gelungen. Die Abstimmung auf der Ebene der Fachminister beschränkt sich auf fachpolitische Anliegen. Die Vorschläge der NC zu einem Monitoringsystem innerhalb der bestehenden föderalen Strukturen wurden bisher nicht aufgegriffen. Der Hinweis auf die „Lenkungsgruppe“ und den „Zwischenbericht“ im Rahmen des NAP(Nr. 16) verkennt die Aufgabenstellung und die zeitliche Begrenzung des NAP. Richtungsweisend sollte die Umsetzung der entsprechenden Bestimmung der Behindertenrechtskonvention durch den Ausbau des Deutschen Instituts für Menschenrechte sein.
– Die Angaben zu dem vom Ausschuss angeregten „Kinderrechtskonventionsindex“ (Nr. 26 f.) verkennen, dass es nicht um Sozialberichterstattung geht, sondern dass gemessen an der Kinderrechtskonvention Daten über die Rechtswirklichkeit von Kindern erhoben werden müssen.
– Nach Art. 4 UN-KRK sind die „geeigneten Maßnahmen“ hinsichtlich der bürgerlichen und politischen Rechte unverzüglich und uneingeschränkt zu ergreifen. Die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte sind „unter Ausschöpfung der verfügbaren Mittel“ umzusetzen. Die vom UN-Ausschuss eingeforderte Offenlegung der hier erfolgten Anstrengungen, das Aufzeigen einer Priorisierung von Maßnahmen zum Schutz und zur Förderung von Kindern und eine Entwicklungsplanung finden nicht statt.
– Versäumnisse bestehen auch hinsichtlich der internationalen Verpflichtungen (Nrn. 31 f.).Positive Anstrengungen in der Entwicklungszusammenarbeit liegen vor. Doch die Erreichung der Milleniumsentwicklungsziele ist nach dem gegenwärtigen Entwicklungsstand – zumal die Erreichung des „0,7-Ziels“ bis 2015 – mehr als unwahrscheinlich. Insoweit bedürfte es klarer Aussagen, wie die Verpflichtungen konkret erfüllt werden sollen.
– Nach neuesten Schätzungen 161 der ILO (Datenlage 2008, Bericht Mai 2010) geht ausbeuterische Kinderarbeit langsamer zurück als erwartet. Noch immer sind 115 Millionen Kinder den schlimmsten Formen der Arbeit ausgesetzt, vor allem in Sub-Sahara-Afrika. Die Mehrzahl der Kinder arbeitet in der informellen Ökonomie und jedes sechste Kind in der Landwirtschaft.
– In Bezug auf die EU-Kinderrechtsstrategie ist nicht erkennbar, wie sich die Bundesregierung konkret engagieren wird. Eine angemessene Einbeziehung der Nicht-Regierungsorganisationen im Rahmen der Beteiligung der Bundesregierung an den innerhalb der EU veranstalteten Foren zur EU-Kinderrechtestrategie hat nicht stattgefunden.
– Trotz der Festschreibung des Vorrangs des Kindeswohls in Art. 24 der EU-Grundrechtecharta hat sich Deutschland im Rahmen der so genannten Dublin II-Verordnung der Europäischen Union, nach der der Mitgliedsstaat bestimmt wird, der für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist, zu Lasten der Randstaaten Europas in seiner Verantwortung für Flüchtlingskinder entzogen. Skandalöse Zustände in griechischen Kindergefängnissen sind eine der Folgen.

Die National Coalition empfiehlt dem UN-Ausschuss, die Bundesregierung aufzufordern,
– einen Überblick zu schaffen, wo nach der Rücknahme der Vorbehalte konkrete Schritte insbesondere im Asyl-, Aufenthalts- und Sozialrecht zur Umsetzung der Konvention ausstehen;
– den Bedenken gegen eine Aufnahme der Kinderrechte in das Grundgesetz entgegenzutreten und eine Verfassungsänderung in die Wege zu leiten;
– eine Fortschreibung des Nationalen Aktionsplan: „Für ein kindergerechtes Deutschland. 2005-2010“ in Betracht zu ziehen;
– den wiederholten Anregungen des UN-Ausschusses nachzukommen, eine unabhängige Menschenrechtsorganisation mit dem Aufbau eines Koordinierungs- und Überwachungssystems zu beauftragen, das die Umsetzung der Konvention in Bund und Ländern beobachtet und unterstützt; weiterhin diese Institution mit ausreichenden personellen und finanziellen Ressourcen auszustatten und ihr die Befugnis zu geben, Beschwerden über Kindesrechtsverletzungen entgegenzunehmen und in kindgerechter Art und Weise zu untersuchen sowie diese Beschwerden effektiv zu bearbeiten;
– einen Kinderrechtskonventionsindex anhand der rechtlichen Vorgaben der Kinderrechtskonvention zu entwickeln;
– im Sinne einer mittelfristigen Finanzplanung in Abstimmung mit den Ländern einen Entwicklungsplan vorzulegen, in dem anhand der grundlegenden Herausforderungen der Konvention die Eckdaten der für die Umsetzung erforderlichen Mittel offen gelegt werden;
– hre Pläne vorzulegen, wie sie die Milleniumsentwicklungsziele zu erreichen gedenkt;
– die Zielgruppe Kinder und Jugendliche als ein Querschnittsthema in der Entwicklungszusammenarbeit zu verankern. Alle Maßnahmen in der Entwicklungszusammenarbeit, d.h. auch jene, die auf die Abschaffung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit abzielen, müssen sich an den Rechten des Kindes orientieren. Das Recht auf Bildung ist in diesem Kontext besonders wichtig. Ebenso das Recht des Kindes, gehört zu werden;
– ausbeuterische Kinderarbeit in der informellen Wirtschaft stärker in den Fokus der Entwicklungszusammenarbeit zu rücken und geeignete Strategien zu entwickeln, um die Rechte des Kindes unter den Bedingungen dieses Sektors durchzusetzen;
– die Entwicklung der Kinderrechtsstrategie der Europäischen Union unter angemessener Beteiligung der Nichtregierungsorganisationen voran zu treiben, sicherzustellen, dass die rechtlichen Standards der Kinderrechtskonvention ihren europapolitischen Aktivitäten zugrunde gelegt werden und insbesondere die europäischen Randstaaten bei der Abschaffung der „Kindergefängnisse“ konkret zu unterstützen.

Die vollständige Fassung des Ergänzenden Berichts ist unter www.national-coalition.deabrufbar.