Nach der Rücknahme der Vorbehaltserklärung:

Was bedeutet die uneingeschränkte Verwirklichung des Kindeswohlvorrangs nach der UN-Kinderrechtskonvention im deutschen Recht?

Auszüge einer Expertise von Ralph Alexander Lorz

Am 3. Mai 2010 hat die Bundesregierung die Rücknahme der Vorbehaltserklärung zur UN-Kinderrechtskonvention (KRK) beschlossen.

Wenig später – am 15. Juli 2010 – wurde den Vereinten Nationen die förmliche Rücknahmeerklärung übergeben. Seitdem gilt die Kinderrechtskonvention auch in Deutschland ohne jede Einschränkung.

Vor diesem Hintergrund hat die National Coalition für die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention eine wissenschaftliche Expertise in Auftrag gegeben, mit der die Frage beantwortet werden soll, welche Folgewirkungen im deutschen Recht sich durch die Rücknahme der Erklärung für die uneingeschränkte Verwirklichung des Kindeswohlvorrangs gemäß Artikel 3 Abs. 1 KRK ergeben. Im Folgenden dokumentieren wir Auszüge der Expertise.

Aus der Sicht des innerstaatlichen Rechts ist vor allem die Rücknahme der Erklärung, nach der die KRK innerstaatlich keine unmittelbare Anwendung finden sollte, von grundlegend klarstellender Bedeutung für die rechtliche Wirkung der Konvention. Die unmittelbare Anwendung einer völkerrechtlichen Vertragsbestimmung bedeutet nämlich insbesondere, dass sich der Rechtsanwender direkt auf diese Vertragsbestimmung stützen kann – und sogar muss, wenn die Voraussetzungen der unmittelbaren Anwendbarkeit gegeben sind. Denn Völkervertragsrecht erhält durch den im (gesetzgeberischen) Zustimmungsakt liegenden Rechtsanwendungsbefehl innerstaatliche Geltung, gehört damit also zu Gesetz und Recht, an das der Rechtsanwender nach Artikel 20 Abs. 3 Grundgesetz gebunden ist. Das bedeutet grundsätzlich, dass der Rechtsanwender bei der Lösung konkreter Rechtsprobleme auf das Völkervertragsrecht ebenso wie auf das innerstaatliche Gesetzes- und Verordnungsrecht zurückzugreifen hat. Die ursprüngliche Erklärung hatte zweifellos die Zielrichtung, diese direkte Heranziehung von Bestimmungen der KRK in innerstaatlichen Verfahren auszuschließen.

Nach der Rücknahme dieser Erklärung richtet sich die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit der KRK im deutschen Recht jetzt aber unstreitig nach den allgemeinen Grundsätzen. Nach diesen Grundsätzen hat die unmittelbare Anwendbarkeit einer völkerrechtlichen Vertragsbestimmung zwei Voraussetzungen: die Anwendungsfähigkeit und die Anwendungsbefugnis. Die Anwendungsbefugnis stellt auf den Willen der Vertragsparteien ab (subjektives Kriterium), während die Anwendungsfähigkeit danach fragt, ob die konkrete Bestimmung nach ihrer Normstruktur und insbesondere ihrer normativen Dichte hinreichend bestimmt und unbedingt (self-executing) und damit dazu geeignet ist, vom Rechtsanwender unmittelbar herangezogen zu werden (objektives Kriterium). Jede innerstaatlich geltende Völkerrechtsnorm, für die Anwendungsbefugnis und Anwendungsfähigkeit gegeben sind, ist unmittelbar anwendbar.

Die unmittelbare Anwendbarkeit der KRK im Allgemeinen
Eine ausdrückliche Willensbekundung der Vertragsstaaten hinsichtlich der unmittelbaren Anwendbarkeit der KRK liegt nicht vor. Eine nähere Betrachtung der einzelnen Bestimmungen zeigt aber recht deutlich, dass die Staaten primär Staatenverpflichtungen begründen, sich also nicht direkt an den einzelnen Rechtsanwender richten wollten. Das ergibt sich insbesondere aus Artikel 4 KRK, wonach die Vertragsparteien alle geeigneten Maßnahmen zur Verwirklichung der im Übereinkommen anerkannten Rechte treffen, was hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zudem unter Finanzierungsvorbehalt gestellt wird. Es soll damit im Grundsatz den Staaten überlassen bleiben, die geeigneten Maßnahmen zur Effektivierung der Kinderrechte zu treffen. Vielen Bestimmungen fehlt es auch deshalb an der für eine unmittelbare Anwendung erforderlichen normativen Dichte: Wenn es etwa in Artikel 6 Abs. 2 KRK heißt, dass die Vertragsstaaten in größtmöglichem Umfang die Entwicklung des Kindes gewährleisten, so ist das keine hinreichend konkrete normative Vorgabe, die sich auf die Entscheidung einer konkreten rechtlichen Streitfrage auswirken könnte.

Artikel 3 Abs. 1 KRK als Sonderfall: Unmittelbare Anwendbarkeit des Vorrangprinzips
Eine Sonderstellung innerhalb der Konvention nimmt jedoch Artikel 3 Abs. 1 KRK ein, wonach bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, das Wohl des Kindes ein vorrangig zu berücksichtigender Gesichtspunkt ist. Es handelt sich dabei nämlich nicht nur um eine Bestimmung, die nach ihrer Normstruktur hinreichend bestimmt und unbedingt und damit der unmittelbaren Anwendung ohne Weiteres fähig ist. Vielmehr haben wir es hier mit dem Kernanliegen der gesamten Konvention zu tun, mit einem Leitprinzip, das durch die vielen Einzelgarantien nur variiert bzw. ausgestaltet wird. Die vorrangige Berücksichtigung des Kindeswohls ist normativer Dreh- und Angelpunkt der KRK, und diese Verpflichtung muss sich, wenn sie etwas zu Gunsten des Kindes bewirken soll, zuvörderst an den Rechtsanwender richten; diese Adressierung ist dem Normwortlaut mit seiner ausdrücklichen Bezugnahme auf Maßnahmen von Gerichten und Verwaltungsbehörden auch klar zu entnehmen. Das spricht für einen mutmaßlichen Willen der Vertragsparteien zur unmittelbaren Anwendung des Kindeswohlvorrangs und damit für die Anwendungsbefugnis in Bezug auf Artikel 3 Abs. 1 KRK. Der objektiv deutliche Unterschied zwischen dem Vorrangprinzip und den übrigen Bestimmungen kann den Vertragsstaaten auch kaum verborgen geblieben sein – im Gegenteil zeigt eine Betrachtung der Regelungssystematik, dass dieser Unterschied bewusst gemacht worden ist: So werden durch Artikel 4 KRK die nachfolgenden Garantien zu Staatenverpflichtungen erklärt, und auch Artikel 2 Abs. 2 KRK enthält für das Diskriminierungsverbot eine entsprechende Einschränkung. Nur in Artikel 3 KRK findet sich nichts dergleichen. Es handelt sich bei dem Vorrang des Kindeswohls deshalb um unmittelbar anwendbares Völkerrecht, das bei der Auslegung und Anwendung innerstaatlichen Rechts vom Rechtsanwender beachtet werden muss.

Fazit: Steuerung von Begründungserfordernissen und Verteilung von Argumentationslasten durch den Kindeswohlvorrang
Die dargestellte Rolle des Kindeswohlvorrangs im innerstaatlichen Recht als Ermessens- und Abwägungsleitlinie bedeutet, dass sich der Kindeswohlvorrang vor allem auf Begründungserfordernisse und auf die Verteilung von Argumentationslasten auswirkt. Wie alle Berücksichtigungspflichten führt auch die Verpflichtung zur vorrangigen Berücksichtigung des Kindeswohls dazu, dass das Kindeswohl nicht nur in den Entscheidungsprozess einfließen muss, sondern – da die fragliche Entscheidung in der Regel der behördlichen oder gerichtlichen Kontrolle unterliegt – dass dieser Eingang in den Entscheidungsprozess auch dokumentiert werden, sich also in der Entscheidungsbegründung niederschlagen muss. Fehlt es daran, ist die Erfüllung der Pflicht zur Berücksichtigung des Kindeswohlvorrangs nicht erkennbar, und die Entscheidung unterliegt schon deshalb der Aufhebung. Mit einer bloßen „Abarbeitung“ des Kindeswohls als Belang ist es aber nicht getan, weil das Kindeswohl vorrangig zu berücksichtigen ist. Gerade diese vorrangige Berücksichtigung muss sich in der Entscheidungsbegründung niederschlagen, wodurch sich der Begründungsaufwand weiter erhöht. Relevant wird das vor allem dort, wo sich das Kindeswohl im Ergebnis einmal nicht durchsetzt: Denn hier müssen die Gründe, die zu einem Überwiegen anderer Belange über das völkerrechtlich priorisierte Kindeswohl geführt haben, sorgfältig und nachvollziehbar dargestellt werden. Fehlt es an einer entsprechend eingehenden Begründung, unterliegt die Entscheidung der Aufhebung, weil dem Kindeswohlvorrang dann kein hinreichendes Gewicht eingeräumt worden ist.

Hier zeigt sich zu guter Letzt, dass der Vorrang des Kindeswohls nach Artikel 3 Abs. 1 KRK maßgeblichen Einfluss auf die Verteilung von Argumentationslasten hat: Die vorrangige Berücksichtigung erleichtert nämlich den Begründungsaufwand für Maßnahmen, die sich vorwiegend am Kindeswohl orientieren und kollidierende Belange deswegen zurückstellen. Umgekehrt steht derjenige unter besonderem Begründungszwang, der kollidierenden Belangen im Einzelfall gegenüber dem Kindeswohl Vorrang einräumen will. Der Vorrang der Berücksichtigung des Kindeswohls durch den Rechtsanwender verschiebt damit gegenüber „normalen“ Berücksichtigungspflichten die Argumentationslast: Die Argumentationslast trägt stets derjenige, der Maßnahmen treffen will, die sich nicht vorrangig am Kindeswohl orientieren. Dem kommt nur eine Begründung nach, die nachvollziehbar darlegt, warum im Einzelfall widerstreitende Belange höher zu gewichten sind als das Kindeswohl.

Die vollständige Fassung der wissenschaftlichen Expertise ist erhältlich unter www.national-coalition.de.

Prof. Dr. Ralph Alexander Lorz, Staatssekretär a. D., ist Inhaber des Lehrstuhls für Deutsches und Ausländisches Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.