Länderübergreifende Zusammenarbeit bei der Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention

von Lothar Krappmann

Der Blick dieser Tagung fällt vor allem auf Osteuropa. Kinder in Polen, Ungarn und Deutschland stehen im Vordergrund, allesamt Länder, die der Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen bald nach dem Beschluss der Generalversammlung beigetreten sind, ebenso wie auch alle anderen Staaten Europas, einschließlich der nach der Auflösung früherer Strukturen neu gegründeten. In einer Stadt an der deutsch-polnischen Grenze darf der Hinweis nicht fehlen, dass Polen eine besondere Rolle bei der Ausarbeitung der Konvention gespielt hat, denn es hat den zehnjährigen Entwurfsprozess ausgelöst und in den zähen Verhandlungen der Arbeitsgruppe den Vorsitzenden gestellt. Die Verhandlungen waren deswegen zäh, weil sich in den 1980er Jahren Osten und Westen Europas noch im Konflikt gegenüberstanden und der Osten die Sozialrechte in den Vordergrund stellen wollte, in denen er sich stark glaubte, und der Westen die Freiheitsrechte, die er als seinen Vorteil ansah.

Alle europäischen Staaten haben sich der formalen Verpflichtung gestellt, die der Beitritt zur Konvention ihnen auferlegt: Sie haben dem Ausschuss für die Rechte des Kindes, der die Fortschritte in der Verwirklichung der Kinderrechte prüfen soll, die vorgeschriebenen Berichte zugeleitet. Diese Berichte werden vom Ausschuss für die Rechte des Kindes ausgewertet. Dafür stehen dem Ausschuss zusätzlich Berichte von anderen Einrichtungen der Vereinten Nationen wie etwa von UNICEF zur Verfügung, aber auch zahlreiche Stellungnahmen, oft umfangreiche Zusatzberichte von Nichtregierungsorganisationen („shadow reports“). Außerdem suchen die Berichterstatter des Ausschusses gezielt nach weiteren Informationen in Dokumentationen und Internet-Dateien. Nach einer eintägigen Diskussion mit einer Regierungsdelegation verabschiedet der Ausschuss eine Stellungnahme, „Concluding Observations“ genannt, in der er positive Entwicklungen anerkennt, aber auch Besorgnisse, „concerns“, formuliert, die zur Grundlage für zumeist sehr konkrete Empfehlungen an den Staat werden.

Der gesamte Vorgang ist öffentlich, und auch alle Dokumente sind im Internet erhältlich, falls der Staat sie Interessierten nicht von sich aus zur Verfügung stellt, wie es die Konvention vorsieht. In der öffentlichen Zugänglichkeit liegt auch ein guter Teil der Wirksamkeit dieses Verfahrens, denn der Ausschuss kann nichts vorschreiben und ungenügende Vertragserfüllung nicht sanktionieren. Er setzt auf Dialog, Begründung und Widerlegung, Argument und Einsicht – schwache Mittel in der Politik, so sagen viele, aber wohl doch die Mittel der Wahl im Gegenstandsbereich dieser Konvention. Denn sie enthält nur wenige strikt auslegbare Normen, keine Todesstrafe an Kindern, keine Kindersoldaten, wie erst ein Zusatzprotokoll geklärt hat, aber viele mit Sachverstand und Vernunft auszulegende Prinzipien und Vorkehrungen, etwa das Kindeswohl vorrangig zu berücksichtigen, die Entwicklung des Kindes in größtmöglichem Umfang zu gewährleisten, eine kostenlose Primarbildung zur Pflicht zu machen oder Auffassungen des Kindes angemessenes Gewicht einzuräumen. Finanzielle und soziokulturelle Bedingungen beeinflussen, wie diese Forderungen verwirklicht werden können, oft geht es nur Schritt für Schritt.

Artikel 4 der Konvention erlegt den Staaten auf, Maßnahmen zur Verwirklichung der ökonomischen, sozialen und kulturellen Rechte des Kindes unter Ausschöpfung ihrer verfügbaren Mittel zu ergreifen. Hier findet sich der Zusatz: „erforderlichenfalls im Rahmen internationaler Zusammenarbeit“. Diese Zusammenarbeit wird in einen Zusammenhang mit verfügbaren Mitteln gerückt, die an dieser Stelle zumeist schnell als finanzielle Mittel begriffen werden, zumal der Ausschuss diesen Artikel benutzt, um nach den Ansätzen im Staatshaushalt, die Kindern zugute kommen, zu fragen. Muss man die Aufforderung zur internationalen, zur länderübergreifenden Zusammenarbeit auf finanzielle Unterstützungen reduzieren? Sicherlich nicht. An einer anderen Stelle, an der die Konvention ebenfalls von Zusammenarbeit spricht, in Artikel 45, ist ganz offensichtlich Expertenrat gemeint, der bei kompetenten Einrichtungen eingeholt werden soll.

Internationale Zusammenarbeit über Grenzen hinweg

Tatsächlich gibt es längst Zusammenarbeit über die Grenzen von Ländern hinweg, die auf die Verwirklichung der Kinderrechtskonvention zielt. Zu fragen ist, wie effektiv sie geworden ist. So haben etwa die afrikanischen Staaten im Rahmen ihrer Union ebenfalls eine Kinderrechtskonvention verabschiedet, die der kulturellen Eigenart ihrer Region Ausdruck verleihen soll. Manche sehen in dieser regionalen Konvention geradezu ein Vorbild für andere Regionen. Bislang ist jedoch noch nicht sichtbar geworden, wie diese Regionalkonvention die kulturelle Sensibilität steigern kann. Aus der Sicht des Kinderechtsausschusses der UN-Konvention sind solche Regionalkonventionen ein ambivalentes Unterfangen, weil sie die Verantwortlichkeiten für die Verwirklichung der Kinderrechte möglicherweise verdunkeln. Es wäre besser, wenn es dem Ausschuss in Genf gelänge, in seiner Arbeit den kulturellen Verschiedenheiten gerecht zu werden, als wenn sich eigene regionale Auslegungen der Konvention der Vereinten Nationen entwickelten, die den universellen Anspruch eines menschen- bzw. kinderrechtlichen Vertragswerks relativieren könnten.

Auch in Europa ist seit 2000 ein Übereinkommen über die Ausübung von Kinderrechten in Kraft, das im Vergleich zur UN-Konvention zwar einen eingeschränkten Anspruch hat, ihr jedoch insofern zugeordnet ist, als es die beitretenden Staaten auffordert, die Beteiligung von Kindern in juristischen, insbesondere in familienrechtlichen Verfahren verbindlich zu regeln, wie es auch die UN-Konvention fordert. In diesem Falle arbeitet der Europarat der UN-Konvention zu, und das eben benannte Problem einer Neben-Konvention scheint weniger relevant. Das Interesse an diesem Übereinkommen ist allerdings nicht groß, denn bislang haben es nur wenige Staaten ratifiziert, immerhin genug, um es in Kraft treten zu lassen. Folglich müsste nun auch ein Ständiger Ausschuss berufen werden, wie ihn auch dieses Übereinkommen vorsieht, um die Einhaltung eingegangener Verpflichtungen zu kontrollieren. Berichte müssen nicht vorgelegt werden; aber der Ausschuss kann den beigetretenen Staaten und dem Ministerrat Beobachtungen mitteilen. Meine neuerliche Recherche hat mir keinen Hinweis geliefert, dass dieses Gremium berufen wurde und irgendeine Aktivität entfaltet hat.

Der UN-Ausschuss hat sich seit einiger Zeit von sich aus bemüht, die regionale Zusammenarbeit von Mitgliedsstaaten der Konvention zu stärken, indem er regionale Workshops initiiert, in denen weitere Schritte zur Implementation der Konvention mit Hilfe der Concluding Observations des Ausschusses beraten und verabredet werden. Zu diesen Tagungen, zuletzt in Bangkok, werden auch Nichtregierungsorganisationen der Region geladen. Die Idee, solche regionalen Workshops zu veranstalten, entsprang der Beobachtung, dass viele Staaten einer Region mit denselben oder ähnlichen Verletzungen von Kinderrechten zu kämpfen haben, etwa Gewalt gegen Kinder, Kinderprostitution, ökonomische Ausbeutung von Kindern, Elternlosigkeit von Kindern infolge des Aids-Sterbens oder andere Probleme. Die bisherigen Erfahrungen sind vielversprechend, weil der Austausch über geteilte Probleme offensichtlich hilfreich ist und auch deutlich wurde, dass manche dieser Probleme von grenzüberschreitenden Strukturen begünstigt werden, gegen die man gemeinsam angehen muss. Hoffnungsvoll stimmt auch, dass Regierungen und Nichtregierungsorganisationen über diese eklatanten Probleme verstärkt zusammenfanden.

Zusammenarbeit in Europa

Ist Zusammenarbeit im Hinblick auf verstärkte Bemühungen um die Implementation der Kinderrechtskonvention auch im Hinblick auf die Staaten Europas vorstellbar und wünschenswert? Mir sind einige kooperative Anstrengungen bekannt, die mich vermuten lassen, dass die Kinderrechte in Europa ebenfalls sehr profitieren würden, wenn es mehr länderübergreifende Anstrengungen gäbe. Mir ist klar, dass die Beispiele, die ich nenne, nicht erschöpfend sind. Wahrscheinlich gibt es sehr viel mehr Zusammenschlüsse, die mehr oder weniger explizit der Verwirklichung der Kinderrechte dienen.

Mein erstes Beispiel ist das Netzwerk der Kinder-Ombudspersonen in Europa, die sich zuletzt im vergangenen September in Warschau trafen. Ich nenne dieses immer noch recht lockere Netzwerk, weil es einen Kernbereich der Implementation der Kinderrechtskonvention betrifft, nämlich die Kontrolle der Fortschritte, Engpässe und Rückschläge in diesem Prozess. Ein wichtiges Instrument dieser Kontrolle sind Ombudspersonen und ihre Büros, die Beschwerden von Kindern bzw. von Stellvertretern kindlicher Beschwerden entgegennehmen und ihnen nachgehen. Sie haben oft auch das Mandat, systemische Untersuchungen zu betreiben, um nicht nur Einzelfällen nachzugehen, sondern auch generellen Beeinträchtigungen kindlicher Rechte auf die Spur kommen zu können. Daher wäre es gut, es gäbe überall in Europa diese Ombudsmänner und -frauen und ihr Netzwerk würde auf eine gesicherte Grundlage gestellt.

Mehr order weniger intensiv wird europaweit und darüber hinaus in zahlreichen Organisationen zusammengearbeitet, die sich um Kinder in bestimmten Lebenslagen kümmern: Kinder, die auf der Straße leben, Kinder in Krankenhäusern, Kinder, die in andere Länder verschleppt wurden. Zusammen mit nationalen Zusammenschlüssen von Nichtregierungsorganisationen, zumeist National Coalitions genannt, bilden sie EURONET, ein aktives Zentrum der Information und Meinungsbildung in Europa zu allen Themen, die Kinder betreffen. Unter anderem betreibt EURONET ein Informationsprojekt über Kinderrechte mit den neuen EU-Mitgliedsländern.

Besonders wichtig ist die enge Zusammenarbeit der National Coalitions, denn sie widmen sich konzentriert der Umsetzung der Kinderrechtskonvention. Auch ihr Zusammenschluss hat nur lockere Gestalt, da die National Coalitions sich lediglich in mehrjährigem Abstand treffen, wenn es einer von ihnen gelingt, die Organisation einer Tagung sicherzustellen. Bei der letzten Tagung wurde immerhin verabredet, sich als EUROCOALITIONS eine verbindlichere Struktur zu geben und die Kommunikation zu intensivieren. Es wäre sehr wünschenswert, dass sich in allen Ländern solche National Coalitions bildeten und in diesen Erfahrungsaustausch integriert würden.

Auch auf der Ebene der Staaten und ihrer Regierungen gibt es Ansätze zu einer länderübergreifenden Zusammenarbeit, etwa ein Gremium der Anrainerstaaten der Ostsee, das Strategien gegen den Kinder- und Frauenhandel in den beteiligten Staaten entwickelt. Angesichts der faktischen Wege des Menschenhandels haben sich weitere Staaten Osteuropas dieser Arbeitsgruppe assoziiert, um Maßnahmen gegen diese Menschenrechtsverbrechen erfolgreicher planen und ergreifen zu können. Die zusätzlichen Assoziierungswünsche zeigen, wie wichtig breite europäische Initiativen sind. Ich kenne noch ein Projekt baltischer Staaten, das Kindern zu ihrem Recht verhelfen soll und von UNICEF unterstützt wird, bin mir aber sicher, dass es noch etliche weitere Programme der Zusammenarbeit gibt.

Trotzdem habe ich die Befürchtung, dass die Staaten, die diese europäischen Strukturen tragen und bestimmen, diesem kinderrechtsorientierten Aufgabenbereich nach wie vor reserviert gegenüberstehen. Nach allem, was ich höre und aus dem Auftreten der jeweiligen Regierungsdelegationen vor dem UN-Ausschuss erschließe, wirkt die Haltung immer noch weiter, die bei der Verabschiedung der Konvention in den Vereinten Nationen und der Ratifikation der Konvention in einigen europäischen Staaten zu beobachten war: Es gab viele Stimmen, die die Konvention für ein dringliches Instrument zum Schutz und zur Unterstützung von Kindern in Entwicklungsländern ansahen, aber für ziemlich überflüssig im Hinblick auf die Situation der Kinder in Westeuropa hielten. So suggerierten die Erläuterungen der Kinderrechtskonvention für die Abgeordneten des deutschen Bundestags, als die Konvention ratifiziert werden sollte, dass diese Konvention Menschenrechte für Kinder wiederhole, die in der Bundesrepublik längst erfüllt würden. Auch Professor Lopatka wird nachgesagt, dem polnischen Vorsitzenden der UN-Arbeitsgruppe, die die Konvention entworfen hat, dass er die legislativen Änderungen, die die Konvention in Polen erfordere, als recht gering bezeichnet habe. Viele europäische Staaten dachten bei der Ratifizierung der Konvention mehr an die Kinder in Kalkutta, Sao Paolo oder im Sahel, als an die Kinder Europas.

Als erster Schritt zur Stärkung der Zusammenarbeit scheint mir daher nötig zu sein, dass sich die europäischen Staaten, nicht zuletzt die westeuropäischen, der Einsicht stellen, dass die Kinderrechtskonvention nicht nur eine Konvention für die Kinder der Entwicklungsländer ist. Die (west-) europäischen Staaten müssen anerkennen, dass es auch in Europa gravierende Probleme mit der Umsetzung der Kinderrechtskonvention gibt, auch solche, die der Zusammenarbeit in Europa bedürfen. Erst diese Einsicht wird – hoffentlich – die Staaten Europas beflügeln, auch in diesem Bereich, im Bereich der Implementation der Kinderrechte, vermehrt zusammenzuarbeiten.

Ein ermutigendes Zeichen dafür, dass die Kinderrechte als Aufgabe auch in Europa wahrgenommen werden, sehe ich darin, dass die Bemühungen, die Kinderechte im Text der europäischen Verfassung zu verankern, erfolgreich waren. Es gibt nicht nur den Artikel II 84 über die Rechte des Kindes, übernommen aus der Charta der Grundrechte der Union, sondern mehrere weitere Bestimmungen, die Rechte der Kinder begründen. Die Bedeutung dieses Schrittes bleibt bestehen, obwohl die Verfassung vorläufig nicht angenommen wurde, denn die „Unsichtbarkeit der Kinder Europas“, wie es ein EURONET-Dokument ausdrückt, wird durch den Verfassungsrang der Kinderrechte überwunden. Ein Rest an Vorbehalt ist immer noch wahrzunehmen, denn die genauere Analyse der Texte zeigt, dass die Bestimmungen über die Rechte des Kindes hinter denen der UN-Konvention zurückbleiben. So sagt der erste Absatz des Artikels II 84 des Verfassungsentwurfs, dass Kinder ihre Meinung frei sagen dürfen: „They may express their views freely“. Das ist weniger als die Konvention festlegt: „They have the right to express those views freely.“ Leider unterblieb ein ausdrücklicher Hinweis auf die UN-Konvention, durch den hätte klargestellt werden können, dass die Bestimmungen der Verfassung im Sinne der UN-Konvention auszulegen sind. So entsteht wiederum eine gewisse Flimmerzone zwischen einer regionalen Rechtsquelle und der überregionalen UN-Konvention.

Die Kinderrechtskonvention spielte auch in den Aufnahmeverhandlungen mit den neuen EU-Mitgliedern eine Rolle. Sie umzusetzen gehörte und gehört nach den Kopenhagener Kriterien von 1993 zu den Bedingungen, die Aufnahmekandidaten zu erfüllen haben. Sicherlich wurde dieser Punkt irgendwann im Verhandlungsprozess abgehakt; große Aufmerksamkeit wurde ihm sicherlich nicht zuteil.

Neue Initiativen

Neuerlich gibt es jedoch Aussichten auf eine stärkere Berücksichtigung der Kinderrechte. Über zwei Initiativen ist zu berichten: Zum einen hat eine Arbeitsgruppe der EU-Regierungen die Gründung eines Netzwerks nationaler Institutionen, „national observatories”, angeregt, die die Lebenssituation der Kinder beobachten sollen. Vergleichende Untersuchungen sind ein wichtiges Ziel. Bislang haben sich allerdings nur wenige Staaten zu einer vollen Mitgliedschaft in diesem Netzwerk entschließen können, so dass dieses Instrument gemeinsamer Entwicklung noch keine Kraft entfaltet. Außerdem wird in der EU derzeit eine Beschlussvorlage erarbeitet, die alle EU-Verwaltungen verpflichten soll, bei ihren Entscheidungen die Rechte der Kinder zu beachten. Noch ist dieses Communiqué nicht verabschiedet; eine Arbeitsgruppe, an der auch Vertreter nichtstaatlicher Organisationen beteiligt sind, berät noch. Ein gewisser Wandel schimmert jedoch auf, der die Kinderrechte deutlicher zum gemeinsamen Anliegen macht.

Ein positives Zeichen ist ferner, dass der Europarat, der alle 46 europäischen Staaten umfasst, für die kommenden Jahre eine Kampagne für die Rechte der Kinder angekündigt hat, wenn auch im einzelnen noch nicht deutlich ist, welche Elemente sie umfassen wird.

Probleme bei der Umsetzung der Kinderrechte

Aber lassen Sie uns nicht nur von Strukturen sprechen, sondern auch über die Probleme selber: Welches sind die Probleme? Und gibt es gar spezifische Probleme hier in Europa, die in besonderer Weise rechtfertigen, eine verbesserte regional-europäische Struktur der Zusammenarbeit zu schaffen?

Ein drängendes Problem sind zweifellos die ungleichen Lebensverhältnisse für Kinder in den ost- und süd-osteuropäischen Ländern im Vergleich mit den Ländern des Westens Europas. Diese Ungleichheit muss ein starkes Motiv der Zusammenarbeit sein, weil die Union diese Ungleichheit auf Dauer nicht erträgt; ihre Überwindung muss gemeinsame Aufgabe sein und nicht nur Ziel einzelstaatlicher Entwicklungsmaßnahmen.

Ich muss jedoch noch einmal wiederholen, dass nicht nur die neuen und baldigen Mitglieder der EU im Osten und Südosten Europas Schwierigkeiten haben, ihren Kindern die Rechte auf gesundes Leben, Entwicklung und Bildung, Schutz und Rehabilitation zu garantieren. Ein Blick in die Concluding Observations, die in den letzten Jahren vom UN-Kinderrechtsausschuss nach den Diskussionen mit westeuropäischen Regierungen verabschiedet wurden, lehrt, dass in allen europäischen Staaten ernsthafte Probleme vorhanden sind, die bearbeitet werden müssen. Handelt e s sich um Probleme, deren Lösung von Zusammenarbeit profitieren würde?

Ich möchte die Notwendigkeit verstärkter Zusammenarbeit für einige Probleme verdeutlichen, die ich den Genfer Auseinandersetzungen mit europäischen Regierungen entnehme, aber auch der Abschlusserklärung der Konferenz von Staaten und Nichtregierungsorganisationen 2004 in Sarajevo, die Kinderrechte in Europa und Zentralasien zum Thema hatte. Die Probleme, die ich benennen werde, gibt es nicht nur in Europa; sie haben aber eine besondere europäische Dimension. Ich will zuerst sieben Probleme knapp darstellen, die wir Europäer vor allem „für uns“ besser bewältigen sollten, dann drei Probleme, bei denen europäische Bemühungen um gute Praxis auch über Europa hinaus Bedeutung haben werden:

(1) Demographischer Wandel: Der Anteil der Kinder sinkt in fast allen europäischen Staaten; Kinder prägen weniger sichtbar das Leben, werden aber immer wertvoller im Hinblick darauf, dass zahlenmäßig schwächere Jahrgänge Leistungen aufbringen müssen, die nicht nur den eigenen Lebensstandard sichern, sondern auch ein Sozialsystem erhalten, auf das anteilig immer mehr ältere Menschen angewiesen sind. Durch die ungleiche Ausgangssituation in den Staaten, die sich zur Bündelung ihrer Kräfte in Europa zur Union zusammengeschlossen haben, entstehen zusätzliche Verpflichtungen, die durch Forderungen weltweiter Solidarität noch gesteigert werden und von diesen Kindern geschultert werden müssen.

(2) Armut: Sie ist auch ein europäisches Problem, denn die Strukturen hochentwickelter Länder beseitigen zwar weitgehend die lebensbedrohliche absolute Armut, garantieren aber offenbar nicht die Überwindung relativer Armut. Vielmehr gibt es Hinweise, dass die Bedingungen, die die benötigte Produktivität hervorbringen, Mobilität, Flexibilität, Risikobereitschaft, Wettbewerb, eine Kehrseite haben, die Menschen aus gesicherten Beziehungen und Lebensbahnen herauskippen lässt, auch Mütter und Väter, die, aus welchen Gründen auch immer, nicht mithalten können und ihre Kinder mit in ungesicherte, entwicklungsschädliche Verhältnisse ziehen. Europa sollte angesichts der hiesigen Lebensverhältnisse kindspezifische Strategien der Armutsbekämpfung entwickeln, die weit über finanzielle Unterstützungen hinausreichen.

(3) Gewalt gegen Kinder und unter Kindern: Viele Staaten haben eindeutige Gesetze, die Kinder gegen Gewalt schützen, allerdings nicht immer den Familienbereich einbeziehen. Dennoch bleiben Körperstrafen und andere Gewalthandlungen gegen Kinder ein Problem, einschließlich der Gewalt, die unter Kindern als Mobbing und Bullying um sich greift. Mehrere Weltregionen haben ihre eigene Gewalttradition, ihre eigene „Gewaltkultur“, wie es manchmal heißt. Es wäre zu untersuchen, welche Bedingungen in Europa, vor allem in Europas Schulen Gewalt begünstigen, um gemeinsam solchen Faktoren entgegenzuwirken.

(4) Private und öffentliche Verantwortung für das Aufwachsen von Kindern: Einrichtungen für junge Kinder, Ganztagsschulen, Freizeiteinrichtungen für Jugendliche, außerschulische Bildungsstätten spiegeln keineswegs ein Defizit der Familie wider, sondern gehen aus der Einsicht hervor, dass die größtmögliche Entwicklung und Bildung der Kinder, von der die Konvention spricht, nur erreicht werden kann, wenn über die Schulen hinaus Einrichtungen und Programme geschaffen werden, die Kinder in einer Weise fördern, die Familien im Regelfall nicht leisten können. In allen europäischen Ländern wird gefragt, wer für die Verwirklichung dieses erweiterten Verständnisses von Entwicklung und Bildung in welchem Umfange aufzukommen hat.

(5) Zugewanderte Kinder: Überall in Europa finden sich Kinder, die mit ihren Familien oder allein, auf der Flucht vor Verfolgung oder auf der Suche nach besseren Lebensverhältnissen, Schutz und Hilfe verlangen, die ihnen nach der Konvention auch zustehen, unabhängig davon wie ihr weiterer Aufenthalt geregelt werden wird. Dieses Problem ist so evident ein gemeinsames und kein einzelstaatliches Problem, dass ich mir weitere Ausführungen erspare.

(6) Kinderhandel und Kinderausbeutung: Ein besonderes Problem, bei dem der Reichtum vieler europäischer Länder im Vergleich mit anderen Ländern ausgenutzt wird, sind die ausbeuterischen Geschäfte, die Verbrecher mit verführten, verschleppten und importierten Kindern zu machen versuchen. Da dieser Handel keine Grenze anerkennt, ist ihm nur mit gemeinsamer Aktion beizukommen.

(7) Diskriminierung: Es gibt Minderheiten in Europa, wie etwa die Roma, die länderübergreifend Diskriminierung erleben. Diese Haltungen werden zwar von Regierungen und anderen Kräften bekämpft; aber sie können sich oft nicht gegen Vorurteile und schädigende Verfolgungen durchsetzen. Auch dies ist ein Problem, dem sich Europa insgesamt stellen muss.

Ich komme zu Herausforderungen für intensive Zusammenarbeit, bei denen unsere Lösungen auch über Europa hinaus hilfreich sein könnten, obwohl auch sie in soziale und kulturelle Kontexte eingelagert sind:

(8) Verschiedenheit, Toleranz und friedliches Zusammenleben: Aus zahlreichen Gründen wurden in Europa immer wieder Menschen zusammengewürfelt, die sich in Lebensweisen und Traditionen sehr voneinander unterschieden. Seit einigen Jahrzehnten bauen wir Grenzen ab und haben uns entschieden, in unserer Vielfalt nicht nur zu ko-existieren, sondern Schritt für Schritt gemeinsames Leben aufzubauen. Wir hoffen, dass dieses gemeinsame Leben der jungen Generation selbstverständlich wird. Von allein ist das nicht garantiert, wie wir angesichts des nachwachsenden Potentials an Fremdenfeindlichkeit, Ablehnung und Gewalt gegen solche, die nicht leben wie die eigene Gruppe, mit Erschrecken feststellen. Menschenrechtsbildung, Demokratieerziehung, gerechte Konfliktlösung im mitmenschlichen Alltag sollten Vorrang im Bildungswesen haben und im Rang mindestens neben den PISA-Zielkatalogen stehen. Europa wird nicht erblühen, wenn es dieses Bildungsproblem nicht bewältigt. Die Welt insgesamt braucht diese Lösung.

(9) Zusammenarbeit von Regierungen und Zivilgesellschaft: Viele der genannten Probleme können Regierungen nicht allein lösen: Kinder zu prügeln, ist verboten; geprügelt wird doch. Niemand darf diskriminiert werden, und Kinder mit Behinderungen bleiben doch ausgeschlossen. Weithin müssen sich Haltungen und Gewohnheiten ändern, um umzusetzen, was durch die Konvention erreicht werden soll. Die an den Problemen arbeitenden, Kindern und Eltern nahen Organisationen, die menschen- und kinderrechtsorientierten Nichtregierungsorganisationen sind wichtige Träger dieses Wandels. Weil sie die Schwachpunkte der Regierungsmaßnahmen besonders intensiv erleben, kritisieren sie oft ihre Regierungen. Darüber entsteht nicht selten ein angespanntes Verhältnis, das der Umsetzung der Konvention, genauer: das den Kindern schadet. In den Staaten Europas sollten sich demokratische Haltungen so weit gefestigt haben, dass Formen der kontinuierlichen Zusammenarbeit entwickelt werden können, die politische Verantwortlichkeit von Regierungen und die besonderen Handlungschancen bürgerlichen Engagements produktiv zusammenführen. Nicht nur in Europa würden die Kinder von solchen Lösungen profitieren.

(10) Das Kind als Rechtsträger: Viele europäische Staaten wenden beträchtliche Mittel für ihre Kinder auf; sie tun es jedoch vor allem aus einer fürsorglichen Haltung für Kinder, und weniger aus einer Haltung der Anerkennung kindlicher Rechte. Die Forderung der Konvention, das Kindeswohl, die „best interests of the child“, vorrangig zu berücksichtigen, wirkt sich in der Praxis kaum aus. Es bleibt bei einem „Wir denken natürlich immer an die Kinder“ und führt nicht zu Schritten in Verfahren und Entscheidungsprozessen, in denen das Recht des Kindes mit Bezug auf die jeweilige Thematik explizit bestimmt wird. An dieser Stelle über positive Absichten hinauszukommen und die Berücksichtigung des Kindesinteresses durch zwingend vorgeschriebene Prüfverfahren wirksam abzusichern, wäre ein für die Verwirklichung der Kinderrechte entscheidender Schritt.

Leider werden Kinder wenig ermutigt, selber ihre Stimme zu erheben, wie ein Manifest von EURONET betont. Und wenn sie es tun, so meine Erfahrung, erhalten sie selten Antwort. Eine Antwort würde einladen, gemeinsam nach vernünftigen Regelungen zu suchen. Ohne Antwort an die Kinder gefährden wir die Beziehung zwischen den Generationen. Entwickelten wir in Europa eine gute Praxis, wäre sie ein weltweites Signal.

Vielleicht ändern sich die Bedingungen für die Umsetzung der Kinderrechtskonvention durch das angekündigte EU-Communiqué, das die Generaldirektionen der Union auf die Berücksichtigung der Kinderrechte einschwören soll. Vielleicht trägt auch die Kampagne für Kinderrechte, die in den kommenden Jahren vom Europarat unterstützt wird, zu Fortschritten bei. Beide Vorhaben geben der länderübergreifenden Zusammenarbeit in der erweiterten Union und im gesamten Europa neue Chancen. Wir brauchen diese Zusammenarbeit!

Prof. Dr. Lothar Krappmann ist Mitglied im UN-Komitee für die Rechte des Kindes in Genf.