Menschenrechtliche Aspekte der UN-Kinderrechtskonvention mit Blick auf die Situation von (unbegleiteten) Flüchtlingskindern in Deutschland

von Hendrik Cremer

Unter dem Fokus der UN-Kinderrechtskonvention (KRK) werden im Folgenden die menschenrechtlichen Grundlagen im Hinblick auf (unbegleitete) Flüchtlingskinder in Deutschland thematisiert. Der Ausgangspunkt der Ausführungen liegt also im menschenrechtlichen Ansatz. Insbesondere das Diskriminierungsverbot der Kinderrechtskonvention wird dabei erörtert.

Ziel des Beitrages ist unter anderem, die Bedeutung und Funktion des allgemeinen Diskriminierungsverbotes in Art. 2 Abs. 1 der Kinderrechtskonvention zu skizzieren. Auch auf den umfassend verankerten Maßstab des Kindeswohls als ein vorrangig zu berücksichtigender Gesichtspunkt bei sämtlichen staatlichen Entscheidungen wird eingegangen. Dabei soll deutlich werden, dass die vielfältigen Bestimmungen der Kinderrechtskonvention grundsätzlich für alle Kinder gelten. Der Schutz der Kinderrechtskonvention gilt auch für ausländische Kinder, unabhängig davon, ob sie die Voraussetzungen des rechtmäßigen Aufenthalts erfüllen oder nicht. Kurz werde ich auf einen besonderen Schutzanspruch für unbegleitete Flüchtlingskinder eingehen (Art. 20 KRK), um beispielhaft Defizite in der deutschen Rechtsordnung bei der Umsetzung der Kinderrechtskonvention aufzuzeigen. Abschließend werde ich der Frage nachgehen, wie der von Deutschland abgegebene so genannte „Ausländervorbehalt“ zur Kinderrechtskonvention zu bewerten ist. Nach diesem Vorbehalt, der schon vielfältig auf nationaler wie auch internationaler Ebene kritisiert worden ist, soll der Kinderrechtskonvention für ausländische Kinder – wie etwa für unbegleitete Flüchtlingskinder – keine Bedeutung zukommen.

Schutzumfang des Diskriminierungsverbotes
Im allgemeinen Diskriminierungsverbot des Art. 2 Abs. 1 der Kinderrechtskonvention heißt es: „Die Vertragsstaaten achten die in diesem Übereinkommen festgelegten Rechte und gewährleisten sie jedem ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Kind ohne jede Diskriminierung…“. Unmittelbar folgend werden Merkmale aufgezählt, aufgrund derer keine Diskriminierungen erfolgen dürfen. Dazu zählen etwa die Hautfarbe, die Sprache, die Religion, die nationale, ethnische oder soziale Herkunft oder der sonstige Status des Kindes. Bei diesem Merkmalskatalog handelt es sich ausdrücklich um einen offenen Katalog. Die gesondert genannten Diskriminierungsmerkmale sind also als eine beispielhafte Aufzählung zu verstehen; sie lenkt die Aufmerksamkeit auf Gruppen von Kindern, deren Gleichberechtigung erfahrungsgemäß besonders gefährdet ist.

Letztendlich schützt das Diskriminierungsverbot jedes Kind, welches unter die Definition des Art. 1 der Kinderrechtskonvention fällt. Einziges Kriterium dieser Definition ist das Alter beziehungsweise die Minderjährigkeit (in Deutschland endet die Minderjährigkeit – auch für ausländische Kinder – mit der Vollendung des 18. Lebensjahres, vgl. § 2 BGB). Damit erstreckt sich das Diskriminierungsverbot auf alle Minderjährige – auch auf diejenigen, die keinen rechtmäßigen Aufenthaltsstatus besitzen.

Die USA hatten im Rahmen der Beratungen zur Ausarbeitung der Kinderrechtskonvention die Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes zunächst zur Bedingung für die Geltung des Diskriminierungsverbotes erheben wollen. Die Amerikaner gaben aber dem allgemeinen Widerspruch nach. Argument war damals zu Recht, dass dadurch der Universalitätsanspruch der Konvention eingeschränkt würde. Die Universalität ist schließlich ein fundamentales Prinzip der Menschenrechte, das gerade durch das Diskriminierungsverbot zum Ausdruck gebracht wird. Dieses Prinzip spiegelt das zentrale Ziel völkerrechtlicher Menschenrechtsverträge wider: Diskriminierungen zu beseitigen und Rechte für alle Menschen ohne Unterschied zu sichern. Entsprechend wird in der Präambel der Kinderrechtskonvention die Universalität der Rechte des Kindes ausdrücklich hervorgehoben.

Die Ausrichtung gegen Diskriminierung ist den Menschenrechten in ihren ideengeschichtlichen Grundlagen von Anfang an eigen. Begründet wird dieser Grundsatz mit der Würde des Menschen. So heißt es bereits in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948: „Alle Menschen sind frei und an Würde und Rechten gleich geboren.“ Dem entsprechend enthalten sämtliche Kerndokumente des internationalen Menschenrechtsschutzes, die in der Folgezeit ins Leben gerufen worden sind, Diskriminierungsverbote.

Dies bedeutet: Wie bei den Diskriminierungsverboten anderer Menschenrechtsverträge auch (u. a. Art. 2 Abs. 1 des Internationalen Pakts über bürgerlicher und politische Rechte (IpbpR), Art. 2 Abs. 2 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IpwskR), Art. 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bildet das Diskriminierungsverbot der Kinderrechtskonvention nicht nur eine Bestimmung neben anderen. Vielmehr tragen alle Rechte – etwa das Recht auf Gesundheit (Art. 24 KRK) oder das Recht auf Bildung (Art. 28 KRK) – immer zugleich den Anspruch, dass sie jedem Kind diskriminierungsfrei zukommen sollen. Das Diskriminierungsverbot ist demnach als integraler Bestandteil eines jeden Rechtes der Konvention zu verstehen. Juristen sprechen hier von einem so genannten akzessorischen Diskriminierungsverbot. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut in Art. 2 Abs. 1 KRK: „Die Vertragsstaaten achten die in diesem Übereinkommen festgelegten Rechte und gewährleisten sie jedem ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Kind ohne jede Diskriminierung unabhängig von…“ (Hervorhebung durch den Verfasser).

Da die Kinderrechtskonvention eine große Anzahl spezieller Rechte enthält – bürgerliche und politische wie auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte – erstreckt sich das Diskriminierungsverbot auf etliche Lebensbereiche.

Voraussetzungen einer Diskriminierung
Ob im Einzelfall eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes der Kinderrechtskonvention vorliegt, hängt grundsätzlich von mehreren Voraussetzungen ab. Erstens muss die zu beurteilende Maßnahme vom Schutz eines Konventionsrechtes erfasst sein und zweitens auf eine Rechtsbeeinträchtigung abzielen oder diese jedenfalls faktisch bewirken. Die Maßnahme muss dabei zwischen Kindern in einer vergleichbaren Situation unterscheiden.

Weitere Voraussetzung für das Vorliegen einer Diskriminierung ist, dass ein objektiver und vernünftiger Rechtfertigungsgrund für die Ungleichbehandlung fehlt oder die Ungleichbehandlung nicht verhältnismäßig ist. Letzteres ist dann der Fall, wenn zwischen den eingesetzten Mitteln und dem angestrebten Ziel kein angemessenes Verhältnis besteht. Ob eine Ungleichbehandlung auf einem objektiven und vernünftigen Rechtfertigungsgrund basiert und ob sie verhältnismäßig ist, ist in besonderem Maße eine Frage wertorientierter Interpretation, die im Einzelfall zu sehr kontroversen Diskussionen und Ergebnissen führen kann.

Indirekte bzw. mittelbare Diskriminierungen
Das Diskriminierungsverbot der Kinderrechtskonvention umfasst nicht nur direkte, sondern auch indirekte beziehungsweise mittelbare Formen von Diskriminierung. So hat sich in der Menschenrechtsdebatte ein allgemeiner Konsens herausgebildet, dass Diskriminierungsverbote, wie in der Kinderrechtskonvention kodifiziert, nicht nur die Herstellung formaler Gleichberechtigung bewirken sollen. Ziel ist vielmehr eine tatsächliche Gleichberechtigung. Es geht also um die Gewährleistung gleicher Möglichkeiten zur tatsächlichen Ausübung von Menschenrechten. Unter indirekten Diskriminierungen versteht man Benachteiligungen, die im Rahmen formal neutraler Regelungen, Kriterien oder Verfahren für bestimmte Gruppen von Menschen entstehen.

So können auch bei formaler Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler im staatlichen Bildungssystem Selektionsmechanismen wirken, die de facto auf eine Diskriminierung von Kindern und Jugendlichen aus Familien mit Migrationshintergrund hinauslaufen. Maßnahmen, die darauf zielen, tatsächliche Ungleichheiten zu beseitigen, sind etwa spezielle schulische Angebote für Kinder mit besonderem Förderbedarf. In diese Richtung zielt beispielsweise die verstärkte Einstellung von Lehrkräften mit Migrationshintergrund, die den Kindern einerseits als Integrationsfigur dienen, und andererseits über die Kenntnisse der Muttersprache die Lernkompetenzen der Kinder stärken können. Gleiches gilt für vorschulische Einrichtungen.

Datenerhebung zur Sichtbarmachung und Behebung von Diskriminierungen
Gerade um indirekte Diskriminierungen von Kindern sichtbar zu machen, ist es erforderlich, entsprechende wissenschaftliche Untersuchungen durchzuführen. Solche Untersuchungen zu Diskriminierungen können eine wichtige Grundlage für die politische Bearbeitung gesellschaftlicher Ungleichheiten bilden. In diese Richtung zielt auch die Forderung des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes in dessen Abschließenden Bemerkungen zum zweiten Staatenbericht Deutschlands. Danach solle Deutschland ein System zur Erfassung von Daten sowie Indikatoren entwickeln und den Blick dabei insbesondere auf „besonders vulnerable Kinder“ richten, wie es etwa ausländische Kinder seien. Die Ergebnisse solcher Untersuchungen sollen zur effektiven Umsetzung des Übereinkommens genutzt werden und in die Formulierung von politischen Maßnahmen und Programmen einfließen.

Das Wohl des Kindes als umfassender Maßstab der Konvention
Der Maßstab des Kindeswohls ist in der Kinderrechtskonvention – erstmals in einer Menschenrechtskonvention – weit reichend verankert worden. Art. 3 Abs. 1 KRK enthält die Verpflichtung, das Wohl des Kindes bei sämtlichen Maßnahmen als einen vorrangigen Gesichtspunkt zu berücksichtigen. Durch diese Bestimmung wird die öffentliche Gewalt umfassend gebunden. Dies betrifft den Gesetzgeber genauso wie Behörden und Gerichte.

Der Maßstab des Kindeswohls als Grundprinzip und Leitmotiv der Konvention hat auch im Kontext weiterer Bestimmungen der Konvention explizit Aufnahme gefunden (vgl. Art. 9 Abs. 1, 3 und 4; Art. 18 Abs. 1; Art. 20 Abs. 1; Art 21; Art. 37 lit. c); Art. 40 Abs. 2, lit. b), iii); Art. 40 Abs. 4 KRK). Dem Wohl des Kindes kommt folglich sowohl im Rahmen der Gewährleistung und Auslegung der in der Konvention garantierten Rechte als auch bei der Abwägung mit kollidierenden Rechtsgütern oder Interessen der Rechtsordnung zentrale Bedeutung zu.

Nach der Kinderrechtskonvention hat der Maßstab des Kindeswohls demnach erhebliche Bedeutung, wenn es um die Ausarbeitung und Änderung von Gesetzen und anderen rechtlichen Bestimmungen geht, die ausländische Kinder wie Flüchtlingskinder betreffen. Gleiches gilt für die Anwendung und Auslegung bestehender nationaler rechtlicher Regelungen. Erfasst sind damit beispielsweise Regelungen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe, des Asylbewerberleistungsgesetzes oder des Aufenthaltsgesetzes. In der Rechtspraxis der deutschen Rechtsordnung spielt die Kinderrechtskonvention indes nur eine geringfügige Rolle.

Der Schutzanspruch des Art. 20 KRK für unbegleitete Flüchtlingskinder
Art. 20 KRK begründet einen besonderen Schutzanspruch, der sich unter anderem auf unbegleitete Flüchtlingskinder erstreckt (siehe genauer zum Schutzanspruch des Art. 20 KRK für unbegleitete Flüchtlingskinder: Cremer, Hendrik. Der Anspruch des unbegleiteten Kindes auf Betreuung und Unterbringung nach Art. 20 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes. Seine Geltung und Anwendbarkeit in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 2006). Die Bestimmung greift die konkrete Notsituation von Kindern auf, die aufgrund fehlenden familiären Schutzes auf alternative Betreuung angewiesen sind. Inhaltlich begründet Art. 20 KRK einen Anspruch auf eine solche Betreuung zum Wohl des Kindes. Für unbegleitete Minderjährige, die einen Asyl- bzw. Flüchtlingsstatus begehren, stellt Art. 22 Abs. 2 KRK explizit klar, dass Art. 20 KRK auch für diese Kinder gilt. Eine Ausgrenzung dieser Minderjährigen aus dem Schutzbereich des Art. 20 KRK ist daher auch mit Art. 22 KRK nicht vereinbar.

Demnach dürfen unbegleitete Flüchtlingskinder nicht aus der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) ausgegrenzt und in Asylbewerberunterkünften untergebracht werden, was in der Praxis jedoch oftmals passiert. Sie werden damit erheblichen Gefahren ausgesetzt. Dem Kindeswohl wird dabei keine Beachtung geschenkt. Die Situation von unbegleiteten Flüchtlingskindern in Deutschland ist schon häufig und unter verschiedenen Gesichtspunkten kritisiert worden – insbesondere unter Bezugnahme auf die Kinderrechtskonvention.

Der deutsche „Ausländervorbehalt“
Die Bundesrepublik hat bei Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zur Kinderrechtskonvention unter anderem folgende Erklärung abgegeben: „Nichts in dem Übereinkommen kann dahin ausgelegt werden, daß die widerrechtliche Einreise eines Ausländers in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder dessen widerrechtlicher Aufenthalt dort erlaubt ist; auch kann keine Bestimmung dahin ausgelegt werden, daß sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, Gesetze und Verordnungen über die Einreise von Ausländern und die Bedingungen ihres Aufenthaltes zu erlassen oder Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern zu machen.“

Dieser äußerst radikal formulierte Vorbehalt zielt darauf ab, sich von jeglichen aus der Konvention resultierenden Verpflichtungen gegenüber ausländischen Kindern frei zu zeichnen. Der Vorbehalt ist als Negation der Geltung des Diskriminierungsverbotes für ausländische Kinder zu interpretieren. Die Universalität der Rechte und das Diskriminierungsverbot als Strukturprinzip des Vertragswerkes werden somit untergraben. Auch der in der Konvention umfassend verankerte Maßstab des Kindeswohls soll für ausländische Kinder keine Bedeutung haben. Die Kinderrechtskonvention erlaubt hingegen ausdrücklich nur solche Vorbehalte, die mit Ziel und Zweck der Konvention vereinbar sind (Art. 51 Abs. 2 KRK). Der Vorbehalt wurde daher bereits vielfach und zu Recht kritisiert – auch vom UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes. Vereinzelt haben deutsche Verwaltungsgerichte den Vorbehalt im Kontext aufenthaltrechtlicher Entscheidungen, die unbegleitete Flüchtlingskinder betrafen, als völkerrechtlich unzulässig verworfen und für nichtig erklärt. Da die Kinderrechtskonvention mit Art. 51 Abs. 2 KRK explizit eine Vorbehaltsklausel enthält, vermögen Gerichte im Wege der Auslegung zu ermitteln, ob der Vorbehalt nach dem Vertrag zulässig und damit wirksam ist. Dadurch war es den Gerichten möglich, Bestimmungen der Kinderrechtskonvention – etwa Art. 20 KRK – zur Begründung eines Abschiebungshindernis heranzuziehen. Trotz internationaler und nationaler Kritik wurde der Vorbehalt bis heute nicht von Deutschland zurückgenommen. Im Grundsatz hat er weiterhin Bestand.

Dr. jur. Hendrik Cremerist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Menschenrechte in Berlin.