Die UN-Kinderrechtskonvention und die Folgen

Aktuelle Entwicklungen des internationalen Rechts

von Michael Hoffmann

Definition des Kindes

Die Kinderrechtskonvention (KRK) definiert in Artikel 1 ein Kind als jeden Menschen, der das achtzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Dies folgt der üblichen Abgrenzung zwischen Kind und Erwachsenem durch die Festlegung einer Altersgrenze. Die am 2. September 1990 in Kraft getretene KRK ist der erste internationale Vertrag, der 18 Jahre als Altersgrenze festgelegt und damit eine am Ende des letzten Jahrhunderts angefangene Entwicklung hinsichtlich der Definition des Kindes abgeschlossen hat. Gegen Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurde ein Kind als ein Mensch unter 12 Jahren definiert. Diese Altersgrenze wurde durch das Kodifizierungswerk der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organisation, ILO) zwischen 1920 und dem Beginn des Zweiten Weltkrieges erst auf 14 und dann auf 15 Jahre angehoben. Eine Grenze von 18 Jahren findet sich erstmals im IV. Genfer Abkommen von 1949 über den Schutz von Zivilisten im Kriegsfall, das aber keine einheitliche Altersgrenze für Kinder enthält, sondern 12, 15 und 18 Jahre verwendet. Viele der der KRK nachfolgenden internationalen Instrumente haben dann die Altersgrenze von 18 Jahren bestätigt, so dass sie heute anerkannt ist. So wird die Altersgrenze von 18 Jahren in Artikel 2 der ILO Konvention Nr. 182 über das Verbot und die Abschaffung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit (Convention concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labour) vom 17. Juni 1999, in Kraft getreten am 19. November 2000, und in Artikel 2 der afrikanische Kinderrechtscharta (The African Charter on the Rights and Welfare of the Child) von 1990 verwendet.

Fakultativprotokolle zur Kinderrechtskonvention

Am 25. Mai 2000 sind in Genf zwei Fakultativprotokolle zur KRK verabschiedet worden. Während das Protokoll über Kinder in bewaffneten Konflikten (Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the involvement of children in armed conflicts) größtenteils positiv zu bewerten ist, ist dasjenige über Kinderhandel und sexuelle Ausbeutung (Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography) sehr kritisch zu beurteilen. Einleitend ist zu sagen, dass der Sinn eines Fakultativprotokolls darin besteht, einen neuen Standard zu setzen oder einen zusätzlichen Durchsetzungsmechanismus zu schaffen, der in der KRK noch nicht enthalten ist.

Fakultativprotokoll über Kindersoldaten

Die Notwendigkeit eines Protokolls über Kinder in bewaffneten Konflikten ergibt sich daraus, dass die KRK die Altersgrenze von 18 Jahren nicht einheitlich verwendet, sondern sie hinsichtlich der Rekrutierung und des Einsatzses von Kindersoldaten in Artikel 38 auf 15 Jahre absenkt. Dies widerspricht der von der KRK selbst gesetzten Altersgrenze in Artikel 1 und ist daher seit der Verabschiedung der KRK 1989 ständig kritisiert worden. Deshalb haben die Vereinten Nationen (VN) 1994 eine Arbeitsgruppe mit dem Auftrag eingesetzt, ein Fakultativprotokoll zur KRK über Kinder in bewaffneten Konflikten zu erarbeiten, das diesen Standard anhebt. Um diesem Vorhaben Nachdruck zu verleihen, haben sich viele Nichtregierungsorganisationen, wie Amnesty International, terre des hommes oder Save the Children zu einer Koalition zusammengeschlossen (Coalition to Stop the Use of Child Soldiers, www.child-soldiers.org), um für die Verabschiedung eines Fakultativprotokolles einzutreten.

Nach langjährigen und zähen Verhandlungen ist dann am 25. Mai 2000 das Fakultativprotokoll beschlossen worden. Leider ist es aber nur gelungen, den Standard teilweise anzuheben. So bestimmt das Fakultativprotokoll hinsichtlich der regulären Streitkräfte eines Staates, dass Kinder unter 18 Jahren nicht rekrutiert und direkt an Kampfhandlungen teilnehmen dürfen. Bezüglich der Rekrutierung von Freiwilligen fordert das Protokoll die Staaten aber lediglich auf, das bestehende Minimum von 15 Jahren zu erhöhen, was auf eine Praxis von 16 Jahren hinauslaufen könnte. Ein strikterer Standard wird bezüglich bewaffneter Gruppierungen wie Guerillakämpfern verwendet. Ihnen ist es generell verboten, Kinder unter 18 Jahren zu rekrutieren; die Staaten werden aufgefordert, Zuwiderhandlungen strafrechtlich zu verfolgen. Die Natur bewaffneter Auseinandersetzungen hat sich nach dem Zweiten Weltkrieg grundlegend geändert, so dass sich heute immer seltener zwei Staaten gegenüberstehen. Statt dessen weist die Mehrzahl der heutigen Konflikte einen nicht-internationalen Charakter auf; so z.B. in Kolumbien oder im Sudan. Daher ist die scharfe Regelung hinsichtlich bewaffneter Gruppen zu begrüßen. Es ist aber nicht einzusehen, dass ein schwächerer Standard für staatliche Streitkräfte gelten soll. Zu erklären ist es allerdings damit, dass internationale Instrumente wie das Fakultativprotokoll von Staaten beschlossen werden und diese ein Interesse daran haben, die Regelungen hinsichtlich potentieller Gegner im Konfliktfall, wie sie Rebellengruppen darstellen, strenger zu halten als diejenigen für die eigenen Streitkräfte. Um den Standard generell auf 18 Jahre anzuheben, wäre aber die gleiche strikte Regelung auch für staatliche Streitkräfte nötig gewesen.

Ein weiterer Mangel besteht darin, dass das Fakultativprotokoll nur von unmittelbarer Teilnahme der Kinder an bewaffneten Konflikten spricht, also dem Einsatz von Kindern als Soldaten an der Waffe. Demgegenüber wird die indirekte Beteiligung von Kinder in dem Protokoll gar nicht erwähnt und ist damit ohne Altersgrenze erlaubt. Die mittelbare Teilnahme von Kindern an bewaffneten Konflikten wie die Tätigkeit als Träger, Kundschafter, Bote oder Fahrer steht aber meistens am Anfang der Kriegskarriere des Kindes. Auch werden Kinder, die mittelbar am Konflikt teilnehmen, häufig Opfer von sexueller Gewalt, Ausbeutung und Zwangsarbeit. Auch das Einsetzen von Kindern als lebende Minendetektoren gehört hierzu.

Einen neuen Durchsetzungsmechanismus weist das Protokoll ebenfalls nicht auf, sondern verpflichtet die Staaten, regelmäßig einen Bericht an das Kinderrechtskommitee zu schicken, dem zuständigen Gremium für die Überprüfung, ob die Staaten die in der KRK aufgestellten Rechte der Kinder beachten und anwenden. Dies ist der bereits in der KRK festgelegte Durchsetzungsmechanismus des Berichtsverfahrens. Hierzu ist anzumerken, dass das Komitte, das aus 10 Mitgliedern besteht, schon jetzt überlastet ist und zwischen der Einreichung eines Staatenberichts und dessen Bearbeitung durch das Kommitee Jahre liegen können. Trotz dieser Mängel muss das Fakultativprotokoll über Kinder in bewaffneten Konflikten aber als positiver Schritt angesehen werden. Es muss jetzt darum gehen, so schnell wie möglich die erforderliche Anzahl von 10 Ratifizierungen, also der Umsetzung der Regelungen des Fakultativprotokolls in die jeweilige nationale Gesetzgebung, zu erreichen, damit das Protokoll in Kraft treten kann. Dies haben bisher nur Bangladesch, Kanada und Sri Lanka getan. In diesem Zusammenhang weist das Protokoll eine im internationalen Recht einmalige Regelung auf, die es Staaten, die der KRK nicht beigetreten sind, ermöglicht, nur dem Fakultativprotokoll beizutreten. Die KRK ist von allen Staaten dieser Erde bis auf Somalia und die USA ratifiziert worden. Daher ist klar, dass diese Sonderregelung den USA die Möglichkeit des Beitritts zum Fakultativprotokoll geben soll.

Fakultativprotokoll über Kinderhandel und sexuelle Ausbeutung

Im Gegensatz zu dem Protokoll über Kindersoldaten bestand für ein solches über Kinderhandel und sexuelle Ausbeutung keine Notwendigkeit, da bereits eine Reihe universeller und regionaler Verträge mit zufriedenstellenden Regelungen existieren. Ziel muss es daher sein, die bestehenden Regelungen umzusetzen und anzuwenden. So weist insbesondere die KRK bereits eine sehr starke Regelung hinsichtlich des Kinderhandels auf. Artikel 35 KRK fordert die Vertragssaaten auf, alle geeigneten innerstaatlichen, zweiseitigen und mehrseitigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einführung und den Verkauf von Kindern sowie den Handel mit Kindern zu irgendeinem Zweck und in irgendeiner Form zu verhindern. Dies schließt kommerzielle sexuelle Ausbeutung von Kindern beispielsweise durch das Internet ein. Zudem besitzt die KRK auch starke Regelungen, die diejenige über Kinderhandel einrahmen. So existieren Schutzvorschriften hinsichtlich von Adoptionen in Artikel 21, der Trennung der Kinder von ihren Eltern in den Artikeln 9, 10 und 11 sowie vor wirtschaftlicher und sexueller Ausbeutung einschließlich des Rechtes des Kindes auf psychologische und psychische Rehabilitation und gesellschaftliche Reintegration in den Artikeln 32, 24, 36 und 39. Hinzu kommen die quasi universelle Ratifikation der KRK und die Tatsache, dass keine Vorbehalte gegen Artikel 35 existieren und dieser daher von allen Staaten akzeptiert worden ist. Dort, wo über die KRK hinausgehende Regelungen nötig gewesen wären – wie in den Bereichen internationaler Zusammenarbeit zur Bekämpfung des Kinderhandels sowie der Prävention, – weisen das Abschlussdokument des ersten Weltkongresses gegen kommerzielle sexuelle Ausbeutung von Kindern 1996 in Stockholm, das allerdings kein internationaler Vertrag ist, und das Zusatzprotokoll zur Konvention gegen das organisierte Verbrechen (ODCCP Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children) von Dezember 2000 wesentlich bessere Regelungen auf. Die wesentlichen Kritikpunkte sind zusammengefasst, dass das Fakultativprotokoll keinen neuen Standard setzt und auch keinen neuen Durchsetzungsmechanismus schafft, da es wiederum auf Staatenberichte zurückgreift. Zudem enthält es keine klaren Referenzen zu den Grundprinzipien der KRK, und die Altersgrenze von 18 Jahren wird nicht explizit erwähnt. Abschließend ist anzumerken, dass eine personelle Verstärkung des Kinderrechtskommitees vor dem Hintergrund der Mehrbelastung durch die Berichtsverfahren, die die beiden Fakultativprotokolle vorschreiben, dringend geboten ist.

Strafrechtliche Verfolgung von Verbrechen gegen Kinder

Gerade vor dem Hintergrund des eher schwachen Durchsetzungsmechanismus der KRK in Form des Berichtsverfahrens bedeutet die Aufnahme von zwei Tatbeständen von Verbrechen gegen Kinder in das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (International Criminal Court, ICC) einen großen Erfolg. Das ICC-Statut ist am 17. Juli 1998 auf einer Staatenkonferenz in Rom verabschiedet worden. Zum Inkrafttreten sind 60 Ratifikationen nötig, was bisher im Falle von 32 Staaten einschließlich Deutschlands geschehen ist. Der ICC bietet zum ersten Mal die Möglichkeit, Individuen, die für die Begehung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit verantwortlich sind, international zu verfolgen und zu bestrafen. Das ICC-Statut enthält zwei Regelungen hinsichtlich Verbrechen gegen Kinder. So ist unter dem ICC die Rekrutierung und Teilnahme von Kindern an bewaffneten Konflikten als Kriegsverbrechen strafbar. Artikel 8 verbietet die Zwangsverpflichtung oder Eingliederung von Kindern unter 15 Jahren in die nationalen Streitkräfte oder in bewaffnete Gruppen oder ihre Verwendung zur aktiven Teilnahme an Feindseligkeiten. Zwar ist die Altersgrenze wiederum nur 15 Jahre, und nur die aktive Teilnahme ist verboten, aber allein die Tatsache, dass die Rekrutierung und Teilnahme als Verbrechen strafbar ist, ist ein sehr großer Fortschritt und wird hoffentlich helfen, den weltweiten Einsatz von Kindern als Soldaten zu reduzieren. Der Kinderhandel ist in Artikel 7 als Verbrechen gegen die Menschlichkeit unter Strafe gestellt. Die Einstufung eines Verbrechens als ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit setzt eine hohe Anzahl und systematische Begehung von Taten voraus. Artikel 7 Absatz 1 verbietet generell die Versklavung. Absatz 2 führt dann näher aus, dass Versklavung die Ausübung aller oder einzelner mit einem Eigentumsrecht an einer Person verbundenen Befugnisse und die Ausübung dieser Befugnisse im Rahmen des Handels mit Menschen, insbesondere mit Frauen und Kindern umfasst. Die Regelung ist insbesondere vor dem Hintergrund des immer größer werdenden Einflusses und der Verwicklung der organisierten Kriminalität in dem Bereich Kinderhandel notwendig. Nur so können die international operierenden Banden auch international verfolgt und bestraft werden.

Aktuelle Entwicklungen

Zum Abschluss soll noch auf zwei aktuelle Diskussionen im Bereich der Kinderrechte eingegangen werden: der Einsetzung eines Sonderberichterstatters über Gewalt gegen Kinder und der Frage, ob Kindersoldaten verfolgt und bestraft werden sollen.

Sonderberichterstatter über Gewalt gegen Kinder

Sowohl die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen als auch der Generalsekretär können Berichterstatter (Special Rapporteur, Special Representative) zu speziellen Themen oder Ländersituationen einsetzen und haben von dieser Möglichkeit auch reichlich Gebrauch gemacht. So existieren bereits zwei Special Rapporteure, die sich mit Kindern in bewaffneten Konflikten sowie dem Bereich Kinderhandel/sexuelle Ausbeutung beschäftigen (Special Rapporteur on the und Special Representative on Children and Armed Conflict). Es gibt aber keinen Special Rapporteur, der sich speziell mit dem Thema Gewalt gegen Kinder beschäftigt. Dies ist neuerdings mehr und mehr gefordert worden. Ein mit diesem Mandat ausgestatteter Sonderberichterstatter könnte die komplexen Ursachen und Gründe für Gewalt gegen Kinder erforschen, Strategien zur Bekämpfung sowie präventive Maßnahmen vorschlagen, die Einhaltung internationaler Standards zum Schutz der Kinder durch die Staaten überwachen und Verletzungen und Verstöße ermitteln. Existierende Menschenrechtsmechanismen, insbesondere die Special Rapporteure, sind aufgrund ihrer speziellen Mandate nicht in der Lage, diese Fragen umfassend und systematisch anzusprechen und zu beantworten. Gegen die Einsetzung eines Sonderberichterstatters spricht aber, dass nicht davon auszugehen ist, dass zusätzliche Mittel für seine Arbeit zur Verfügung gestellt werden. Daher würde die Schaffung eines weiteren Special Rapporteurs die Arbeit der bereits bestehenden finanziell beeinträchtigen und deren Effektivität beträchtlich einschränken. Daher ist die beste Lösung, die existierenden Special Rapporteure anzuhalten, dem Thema Gewalt gegen Kinder verstärkte Aufmerksamkeit zu widmen, wie z.B. die Special Rapporteure, die sich mit Folter oder Tötungen beschäftigen. Insbesondere die Möglichkeit, dass Sonderberichterstatter Individualbeschwerden entgegenzunehmen berechtigt sind, muss gestärkt und gefördert werden. Es besteht allgemeine Einigkeit darin, dass diese Beschwerde ein sehr wirksamer Durchsetzungsmechanismus ist. Leider besteht die gleiche Einigkeit dahingehend, dass ein weiteres Fakultativprotokoll zur KRK, das die Individualbeschwerde als zusätzlichen Durchsetzungsmechanismus einführen könnte, keine Aussichten auf Erfolg hat. Daher böte die Nutzung der Individualbeschwerdemöglichkeiten unter den existierenden Special Rapporteuren eine Verbesserung des Schutzes der Kinder, insbesondere vor Gewalt.

Verfolgung und Bestrafung von Kindersoldaten?

Die Frage wird im Zusammenhang mit der geplanten Einsetzung eines speziellen Gerichtshofes in Sierra Leone (Special Court) diskutiert. In dem Entwurf des Statuts für den Special Court ist die Bestrafung von Kindersoldaten zwischen 15 und 18 Jahren möglich. Der Grund hierfür ist, dass Kinder einige der schlimmsten Menschenrechtsverletzungen begangen haben, deren Opfer häufig ebenfalls Kinder waren. Geplant ist allerdings auch die Einsetzung einer Wahrheits- und Versöhnungskommission und es ist bisher nicht klar, welche Institution für Kinder zuständig sein wird. Generell ist zu bedenken, dass der Großteil der etwa 5.000 Kindersoldaten in Sierra Leone zwangsrekrutiert wurde und häufig unter dem Einsatz von Drogen seine Taten begangen hat. Es existieren keine Regelungen hinsichtlich der Bestrafung von Kindersoldaten in den Statuten der beiden Internationalen Strafgerichte für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda sowie im Fakultativprotokoll. Der ICC besitzt gemäß Artikel 26 für Menschen unter 18 Jahren keine Zuständigkeit. Für die Verfolgung und Bestrafung von Kindersoldaten spricht vor allem, dass Menschenrechtsverbrecher verfolgt und bestraft werden müssen, um das Entstehen eines Klimas der Straffreiheit zu verhindern, welches Täter ermutigen würde, weitere Verbrechen zu begehen und weitere Kinder zu rekrutieren. Dagegen spricht aber, dass aufgrund der begrenzten finanziellen und personellen Möglichkeiten des Special Courts Prioritäten hinsichtlich der Zuverfolgenden gesetzt werden müssen. Diese können nur in der Verfolgung und Bestrafung derjenigen bestehen, die die Kinder rekrutiert und eingesetzt haben. Dies korrespondiert auch mit der in Artikel 28 ICC-Statut festgeschriebenen Verantwortlichkeit militärischer Befehlshaber und anderer Vorgesetzter. Zudem werden weiterhin Kinder rekrutiert und eingesetzt und nur eine Bestrafung der hierfür Verantwortlichen könnte dies stoppen. Des weiteren besteht die Gefahr, dass der Special Court, um zu zeigen, dass er effektiv arbeitet, Kindersoldaten verurteilt, da dies viel einfacher sein wird als die Verfolgung und Bestrafung z.B. von Befehlshabern der Rebellen, die für den Großteil der Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind. Vor allem aber brauchen ehemalige Kindersoldaten Programme zu ihrer Demobilisierung, Rehabilitation und Reintegration, und keine Bestrafung. Besonders die Reintegration ist entscheidend, da frühere Kindersoldaten sonst sich entweder wieder bewaffneten Gruppen anschließen oder zu Straßenkindern werden.

Michael Hoffmann ist European Master in Human Rights and Democratization (E.MA). Er ist als Consultant beim UNICEF Innocenti Research Centre in Florenz tätig.