Generationenvertrag – Demokratieprinzip – Pluralismus
Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen

von Kurt-Peter Merk

Die Ursachen der aktuellen Probleme, insbesondere der Renten-, Gesundheits- und Finanzpolitik, werden häufig in der demographischen Entwicklung gesucht. Da deren Verlauf aber bereits seit Jahrzehnten zuverlässig prognostiziert werden konnte und wurde, stellt sich die Frage, warum Parteien, Gesetzgeber und Regierung nicht schon lange mit langfristig wirkenden Gestaltungsentscheidungen auf diese konkret absehbare Alterung der Bevölkerung reagiert haben.

Zur Brisanz der leichtfertig unterlassenen Reformen sei nur darauf verwiesen, dass die Deutsche Bundesbank bereits im Jahre 1997 zur Verwirklichung von Generationengerechtigkeit und der Sanierung des Staatshaushalts eine sofortige Senkung der Renten um 30% gefordert hat. Diese Aufforderung wurde von den politisch Verantwortlichen und der Öffentlichkeit schlicht ignoriert, obwohl sie auf plausiblen Abschätzungen nach dem Konzept des generational accounting beruhte und nichts weiter beschrieb als eine dringend erforderliche Sachentscheidung. Die heute geplanten Reformen nehmen sich dem gegenüber sehr bescheiden aus. Sie sind gut gemeint, mehr nicht. Trotzdem führen sie zu einer Zerreißprobe innerhalb der Parteien. Deutschland scheint danach nicht reformierbar zu sein.

Breite Kreise der Bevölkerung reagieren auf diesen zähen Reformstau mit dem Verdacht der Unfähigkeit der politischen Elite und dumpfer Politikverdrossenheit. Da diese langfristigen Perspektiven und Zukunftsinteressen aber schon seit Jahrzehnten, also von wechselnden demokratischen Mehrheiten, vernachlässigt werden, ist der Grund für dieses Politikversagen wohl nicht in einer mangelhaften Qualität des politischen Personals zu finden; die Ursache ist vielmehr im politischen System zu suchen.

Es stellen sich also die grundsätzlichen Fragen nach der systematischen Ursache dieser Blockade und ihrer Beseitigung. Hierzu muss sowohl die gesellschaftliche Struktur als auch das politische Systems Deutschlands genauer betrachtet werden. Dabei stellt sich heraus, dass beide Strukturen an ein und demselben grundlegenden Defizit leiden, das strukturell von vornherein verhindert, dass langfristige Reformen zur Gewährleistung von Nachhaltigkeit durchgesetzt werden können. Zum Nachweis dieser These ist eine Auseinandersetzung mit den Begriffen Generationenvertrag, Demokratieprinzip und Pluralismus erforderlich.

Generationenvertrag

Für breite Kreise der Bevölkerung, aber auch der politischen Akteure, beschreibt der Generationenvertrag das geltende Rentensystem, bestehend aus Beitragszahlern und Rentnern. Dies ist aber eine verkürzte Wahrnehmung, die den Blick auf die Zusammenhänge von vornherein verstellt und so sachliche Fehlentscheidungen geradezu unvermeidlich macht.

Richtig daran ist nur, dass der Begriff aus dem Versorgungssystem stammt. Vor dem Jahr 1957 beruhte die Altersversorgung auf dem Kapitaldeckungsprinzip. Der Kapitalstock war von der Währungsreform entwertet; entsprechend niedrig fielen die Renten aus. Es war daher bereits 1954 absehbar, dass innerhalb einer prosperierenden Gesellschaft den Senioren massenhaft Armut drohte. Dies nahm die Regierung zum Anlass über umfassende Sozialreformen nachzudenken.

Zur fachlichen Grundlage dieser Reformen wurde in erster Linie der so genannte Schreiber-Plan. Der Autor Wilfried Schreiber war Geschäftsführer des Bundes katholischer Unternehmer und Schüler des Sozialwissenschaftlers Oskar von Nell-Breuning. Er fertigte 1956 ein Gutachten für die damalige Bundesregierung, in dem er auftragsgemäß ein umfassendes Versorgungsmodell entwarf und die Bedingungen der Stabilität und Nachhaltigkeit des Systems im Einzelnen darlegte.

Die grundlegende Neuerung war das generative Umlageverfahren. Schreiber formulierte, unter Einbeziehung sämtlicher Erwerbstätiger in die Beitragspflicht, ein dynamisches Leistungssystem der gesamten Versorgungslasten der jeweiligen Zeitgenossen. Für Schreiber war es selbstverständlich, dass in der von ihm hierzu entwickelten Rentenformel, die im Wesentlichen noch heute gilt, auch die Rentenhöhe variabel war und keineswegs eine permanent steigende Größe.

Das Rentenneuregelungs-Gesetz 1957 ist aber in wesentlichen Punkten von den Vorgaben des Schreiber-Planes abgewichen. So wurden z.B. ausschließlich die lohnabhängigen Erwerbstätigen in die Versicherungspflicht einbezogen, nicht aber die Selbständigen und die Erbringer von Diensten höherer Art. Dieser wirtschaftlich besonders potente Personenkreis wurde damit von vornherein aus dem System ausgegliedert. Die wesentliche sozialpolitische Fehlentscheidung ist jedoch die systemwidrige Verkürzung des Schreiber’schen Versorgungsmodells auf die Altersversorgung. Der Schreiber-Plan beschrieb nämlich ein generatives Umlageverfahren und nicht nur die Altersrente.

Schreiber ging von der Einsicht aus, dass die erwerbstätigen Erwachsenen aus ihrer wirtschaftlichen Wertschöpfung nicht nur die Rentenversorgung der Alten bezahlen müssen, sondern auch den Unterhalt für ihre Kinder. Dieses triviale Faktum, an dessen historischer Gültigkeit auch vor dem Rentenneuregelungs-Gesetz 1957 kein Zweifel bestand und bis heute kein Zweifel besteht, gebietet es aber, beide Leistungen gleichrangig zu bewerten und dem gemäß auch normativ gleichrangig zu behandeln.

Die Versorgung ihrer Kinder aus der Wertschöpfung der Erwachsenen stellt strukturell, auch wenn hierfür die Bezeichnung Unterhalt gewählt wird, eine identische Versorgungsleistung dar, wie die Versorgung ihrer Eltern, weil beide Leistungen unentrinnbar von der Kerngeneration der dazwischen liegenden Erwachsenen zu leisten ist und geleistet wird. Deshalb konzipierte Wilfried Schreiber in seinem Modell die Kinder- und Jugendrente gleichrangig neben der Altersrente. Beide Leistungsbeziehungen stellte er konzeptionell sehr konkret und in ihrer Interdependenz schlüssig dar. Schreiber wies dabei nach, dass der Verzicht auf eine der beiden Leistungen die andere zu unkontrolliertem Wachstum anregen würde und die Stabilität und Nachhaltigkeit des neuen generativen Umlagesystems nur dann gewährleistet sein würde, wenn man beide gesellschaftlich gleichermaßen unvermeidbare Unterhaltsbeziehungen, gleichzeitig und gleichrangig normativ etablieren würde. Erst die Altersrente und die Kinderrente zusammen bezeichnete Schreiber als „Generationenvertrag“.

Die damalige Bundesregierung hat jedoch im Rentenneuregelungs-Gesetz 1957 ausschließlich die Altersversorgung geregelt und die Kinderversorgung zum „Privatvergnügen“ erklärt. Von Konrad Adenauer ist hierzu der Satz überliefert: „Kinder kriegen die Leute sowieso.“

Aus den Protokollen des Bundeskabinetts von 1956 ergibt sich darüber hinaus, dass Adenauer die isolierte Altersrente um des reinen parteipolitischen Machterhalts willen überstürzt einführen ließ. Unter Hinweis auf die Wählermacht der Rentner erklärte er, dass nach seiner Einschätzung die nächsten Wahlen für die CDU bereits verloren seien, wenn es nicht gelinge, schnell und großzügig eine dynamische Altersrente zu etablieren. Hinsichtlich der Forderung nach der komplementären Kinderrente erklärte er auch im Kabinett, dass man den Wählern keine weiteren Leistungen zumuten könne.

Diese Einschätzung war schon damals erkennbar sachlich falsch. Nach dem Schreiber-Plan hätte die gleichzeitige Errichtung einer kollektiven Kinderrente die Altersrenten zwar nicht derart exorbitant steigen lassen wie tatsächlich geschehen, aber die zu Recht angestrebte Vermeidung von Altersarmut hätte nicht systematisch Kinderarmut produziert. Diese Kinderarmut wird heute politisch sogar beklagt, aber es wird der Eindruck erweckt, es handele sich hier um ein isoliertes Phänomen, das im wesentlichen von den Eltern verschuldet werde, die nicht mehr willens seien, in stabilen Ehen zusammen zu leben. Jeglicher Zusammenhang mit dem Begriff des Generationenvertrages, geschweige denn mit dem Rentensystem, wird ignoriert, wenn nicht gar geleugnet. Dementsprechend wurde mit dem Rentenneuregelungs-Gesetz 1957 nur ein amputiertes Umlagesystem ohne systematische Stabilitäts- und Nachhaltigkeitsperspektive etabliert, mit den nicht erst heute, sondern bereits seit 20 Jahren offenkundigen Konsequenzen.

Die von Schreiber für das Gesamtsystem aus beiden Unterhaltsleistungen geprägte Bezeichnung Generationenvertrag wurde von der Politik wegen ihrer Griffigkeit aufgenommen und als Bezeichnung für das systemwidrig nur auf die Altersversorgung reduzierte Verfahren missbraucht. Die Verwendung stellt einen Euphemismus dar, da er rechtliche Verbindlichkeit und Nachhaltigkeit suggeriert. Es wird auch schamlos die „Solidarität zwischen den Generationen“ eingefordert. Gemeint ist aber immer nur: für die Alten. Dabei ist es unabweisbar, dass eine Solidarität zwischen den Generationen nicht nur die jeweilige Rentnergeneration, sondern selbstverständlich in gleicher Weise solidarisch die jeweilige Kindergeneration einbeziehen muss, um den Namen zu verdienen.

Die Bedeutung des Generationenvertrags bzw. die „Solidarität zwischen den Generationen“ reicht jedoch noch weit über das Rentensystems hinaus. Es handelt sich um eine grundlegende Systemkonstante der Gesellschaft.

Ausgangspunkt der Überlegungen zur Struktur des Generationenvertrages ist der Begriff des Staatsvolkes, von dem gemäß Artikel 20 Absatz 2 Satz 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht. Es handelt sich dabei um einen „dauerhaften Personenverbund (…), der in der Geschlechterfolge fortlebt.“

Hinreichende Bedingung für die staatsrechtliche Qualifikation einer beliebigen menschlichen Population als Staatsvolk ist also nicht schon ihre Existenz in einem historischen Zeitpunkt, sondern erst ihre historische Kontinuität, die sich in der Nachhaltigkeit der Geschlechterfolge konkretisiert und manifestiert.

Mit dem Begriff „Geschlecht“ ist dabei nichts anderes gemeint als mit dem Wort „Generation“. Die Bezeichnungen werden synonym verwendet und meinen Populationskohorten gleicher Geburtsjahrgänge eines bestimmten, historisch konkreten Zeitraums. Der Begriff der Generationenfolge bezeichnet damit die biologisch bedingte, historische Abfolge der Kette von Generationen, in denen sich die generative Kontinuität im staatsrechtlichen Sinn manifestiert. Die Generationenfolge lässt sich, aus der Perspektive der jeweils historisch existierenden Zeitgenossen, immer darstellen als Abfolge einer Kette von Verwandtschaft ersten Grades: Urgroßeltern – Großeltern – Eltern – Kinder – Enkel – Urenkel

Auf die hier betrachtete Ebene der gesamten Gesellschaft transformiert, ist eine Generation dann die Gesamtheit der in einem bestimmten Zeitraum geborenen Individuen. Die so verstandene Generationenfolge ist conditio sine qua non des Staatsvolkes. Sie erst verleiht einem Staatswesen seine personelle Substanz und sein in die Zukunft gerichtetes politisches und gesellschaftliches Entwicklungspotential. In Artikel 20 a des Grundgesetzes wird dies mit der Anerkennung einer „Verantwortung für die künftigen Generationen“ nun auch verfassungsrechtlich zum Ausdruck gebracht.

Grundlage der weiteren Überlegungen ist eine abstrakte Darstellung der Generationenfolge, um die funktionalen Interdependenzen zwischen historisch benachbarten Generationen im Zeitlauf transparent zu machen.

Auszugehen ist von einer ersten Generation (X). Quantitativ wird sie als die Gesamtheit der Personen definiert, die in 25 aufeinander folgenden Jahrgängen (Kohorten) geboren werden.

Diese Generation X ist nun, im Sinne der Generationenfolge, nicht die erste Generation, sondern steht auf der historischen Zeitschiene an beliebiger Stelle in der Generationenfolge, also notwendig zwischen anderen Generationen. Während ihrer biologischen Existenz in der Zeit durchläuft die Generation X – wie jede andere Generation auch – drei Altersphasen, die sich in ihrer gesellschaftlichen und politischen Bedeutung unterscheiden.

Das Modell des Generationenvertrages bezieht sich ausschließlich auf diese altersspezifisch funktionalen Altersstufen, die von sozialen Abhängigkeitsverhältnissen und gesellschaftlichen Rollen geprägt sind. Die Abgrenzung der Lebensabschnitte innerhalb einer Generation orientiert sich nur an den Versorgungs- bzw. Unterhaltsleistungen im weitesten Sinn, also den sozial bedingten wirtschaftlichen Transfers zwischen den Zeitgenossen. Entscheidend ist für diese Abgrenzung nur die soziale Biographie der Generation. Die drei sozialen Existenzphasen der Generation X sind deshalb folgende:

Erste Stufe: Kindheit – Unterhaltsabhängigkeit

Bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres ist die gesellschaftliche Rolle des Menschen qua gesetzlicher Definition die eines „minderjährigen“ Mündels, das wirtschaftlich und sozial von anderen, in erster Linie seinen Eltern, abhängig ist. Deshalb ist, entsprechend dem hier relevanten funktionalen Sinn, bei dieser Altersgrenze das Ende der ersten gesellschaftlichen Altersstufe einer Generation zu definieren. Diese erste Stufe jeder beliebigen Generation von der Geburt bis zum Erreichen der Volljährigkeit, wird nun als X1 bezeichnet.

Zweite Stufe: Erwachsenenphase – Erwerbszeit

Ab der Vollendung des 18. Lebensjahres gehören die Individuen zur gesellschaftlichen Gruppe der „Volljährigen“. Sie durchlaufen die zentrale Lebensphase der wirtschaftlichen Aktivität, die mit dem Austritt aus dem Erwerbsleben – statistisch – mit Vollendung des 60. Lebensjahres endet. Diese zweite Altersstufe jeder beliebigen Generation, vom Eintritt der Volljährigkeit bis zur Vollendung des sechzigsten Lebensjahrs, wird als X2 bezeichnet.

Dritte Stufe: Alter – Versorgungsabhängigkeit

Ab der Vollendung des 60. Lebensjahres hängen die Individuen wiederum, ebenso wie schon in ihrer Kindheit X1, von der Versorgung durch die Erwachsenen (den eigenen Kindern) ab. Dies gilt zwar nicht ausnahmslos, aber überwiegend leben die Angehörigen dieser Altersgruppe von den wirtschaftlichen Transfers durch die gesellschaftlichen Versorgungssysteme. Diese dritte und letzte Altersstufe jeder beliebigen Generation, die mit dem Ausscheiden aus dem Erwerbsleben beginnt und mit dem Tod der Individuen endet, wird als X3 bezeichnet.

So ergibt sich die nur an den sozialen und wirtschaftlichen Abhängigkeitsverhältnissen orientierte Phasenstruktur der repräsentativen Generation X:

Generation: X 1 ⇒ X 2 ⇒ X 3
Eintrittsalter: 0 ⇒ 18 ⇒ 60

Weiter ist nun zu berücksichtigen, dass die erste Generation X eine weitere Generation hervorbringt, die zweite Generation (Y). Die Folgegeneration Y beginnt wiederum mit der Kindheitsphase Y1. Die Generation Y unterscheidet sich von der Generation X ausschließlich durch ihre Stellung in der Zeit, da ihre Existenz zu einer Zeit beginnt, zu der sich ihre Eltern, also die Vorgängergeneration X, schon auf der Altersstufe 2, also in der Erwachsenenphase X2 befindet.

Die Generationen X und Y existieren zeitlich parallel für die Dauer des historischen Zeitraums, während dem sich die (Eltern-)Generation X als Erwachsene in der zweiten Altersstufe befindet und die (Kinder-)Generation Y auf der ersten Altersstufe. Sie existieren im weiteren historischen Zeitablauf auch dann weiter parallel, wenn die Generation X in die dritte Stufe, also die Altersphase X3 eintritt. Zeitlich parallel hierzu, tritt die Folgegeneration Y von der Kindheitsphase Y1 in die Erwachsenenphase Y2. Der Zeitraum der gemeinsamen historisch parallelen Existenz der beiden Generationen X und Y lässt sich bildlich darstellen als Zwei-Generationen-Struktur:

Y3

X3⇐Y2

X2⇒Y1

X1

Die Doppelpfeile bedeuten die sozialen und wirtschaftlichen Transferleistungen zwischen den beiden Generationen. Zeitlich zuerst erbringen die Eltern (X2) Unterhaltsleistungen an die Kindergeneration (Y1) und, zeitlich nachfolgend und wirtschaftlich in umgekehrter Richtung, erbringen die Kinder als Y2 Unterhaltsleistungen an ihre Elterngeneration X3. Auf dem Zeitvektor kehren sich somit zwischen zwei unmittelbar aufeinanderfolgenden Generationen die sozialen und wirtschaftlichen Abhängigkeitsverhältnisse unvermeidlich um, mit der Folge, dass die Leistungsbilanz zwischen diesen beiden Generationen, jedenfalls qualitativ, ausgeglichen ist.

Diese Darstellung ist jedoch unvollständig. Die zweite Generationen Y bringt als Y2 biologisch die dritte Generation (Z) hervor. Dies ist die schlichte soziale Realität der historischen Kontinuität der Geschlechterfolge. Es handelt sich dabei gewissermaßen um die „generative“ Konstante der Gesellschaft. Die Einbeziehung dieser dritten Generation Z in die Generationenfolge ergibt die folgende Drei-Generationen-Struktur:

Z3

Y3⇐Z2

X3⇐Y2⇒X1

X2⇒Y1

X1

Die Darstellung zeigt, dass sich die drei voneinander abstammenden und deshalb unmittelbar aufeinander folgenden Generationen X, Y und Z in Hinblick auf die Zeitspannen ihrer biologischen Existenz teilweise überlagern. Die historisch erste Generation lebt in ihrer Seniorenphase X3 zeitgleich mit der zweiten Generation in der Erwachsenenphase Y2 und der dritten Generation in der Kindheitsphase Z1. Weiter lässt sich erkennen, dass im Hinblick auf die intergenerativen Transferleistungen die zentrale Generation Y2 der Erwachsenen gleichzeitig wirtschaftlich belastet ist mit den sozialen Forderungen sowohl der Vorgängergeneration X3, den zeitgenössischen Senioren, als auch der Nachfolgegeneration Z1, den zeitgenössischen Kindern.

Die Einbeziehung der dritten Generation in Folge ist unabdingbar, um die generativen Abhängigkeitsverhältnisse vollständig darzustellen. Sie ist allerdings auch ausreichend. Über die beiden Nachbargenerationen hinaus gibt es keine realen sozialen oder wirtschaftlichen Bindungen zwischen Generationen. Erst diese abstrakte Darstellung als „Drei-Generationen-Struktur“ ist somit die notwendige und hinreichende Bedingung zur funktional vollständigen Beschreibung der sozialen Struktur der Generationenfolge. Diese Struktur ist nun von erheblicher politischer Relevanz, wenn man sie mit dem das Staatsvolk bildenden „Zeitgenossen“ verbindet.

Als „Zeitgenossen“ bezeichnet man die während eines beliebigen historischen Zeitraumes gleichzeitig – zeitlich parallel – lebenden Menschen. Über ihre Staatsangehörigkeit werden sie als Rechtssubjekte einem Staat zugeordnet. Dort bilden sie das historisch konkrete Staatsvolk – das „Volk“ im Sinne des Artikels 20 Absatz 2 GG. Gleichzeitig sind sie die Repräsentanten der Geschlechterfolge in der Zeit: Nur Lebende können mit Verbindlichkeiten belastet sein oder Inhaber von Forderungen – nur Lebende können politische Entscheidungen treffen. Wegen dieser exklusiven politischen Relevanz der „gleichzeitig Lebenden“ ist daher für die Untersuchung des Generationengefüges im Sinne eines Generationenvertrages ausschließlich dieses Kontingent des Staatsvolks in seiner generativen Struktur von Bedeutung.

Die Zeitgenossen bestehen nun immer aus Individuen jedes Lebensalters. Sie umfassen Kinder ebenso wie Erwachsene und Senioren. Da die drei Altersstufen parallel leben, sind sie unvermeidlich durch Abstammungslinien miteinander verbunden, stellen also verschiedene Generationen dar.

Jedes beliebige Populationskontingent von Zeitgenossen, im sozialen Sinn verstanden als Gesellschaft und im politischen Sinn verstanden als Staatsvolk, besteht daher zwingend immer aus drei Generationen, von denen sich die dritte Generation in der Phase der Kindheit (Z1), die zweite Generation in der Phase der Erwachsenen (Y2) und die erste Generation dieser Kette in der Seniorenphase (X3) befindet.

Dieses abstrakte Szenario der Drei-Generationen-Struktur der Zeitgenossen ist der als funktionales Substrat der gesellschaftlichen Realität der Generationenfolge dem Generationenvertrag zugrunde liegende Tatbestand. Von entscheidender Bedeutung für die argumentative Tauglichkeit des Modells ist es dabei, dass sich diese Beschreibung des Generationengefüges quantitativ ohne Rest einbeschreiben lässt in das Kontingent der Zeitgenossen als dem politisch allein relevanten Staatsvolk in der Zeit. Es ergibt sich nicht nur eine Kongruenz sondern die Identität der beiden Personenkontingente. Ein Ausweitung der Betrachtung um auch nur eine weitere Generation ist funktional unnötig, aber eine Verkürzung auf die Betrachtung von nur zwei Generationen oder gar nur auf eine führt zwangsläufig zu Fehlinterpretationen.

Die innere Abhängigkeitsstruktur historisch beliebiger Zeitgenossenkontingente, also des jeweiligen historisch existenten Staatsvolkes, lässt sich, anknüpfend an die Drei-Generationen-Struktur des Generationengefüges, als Binnenstruktur der Zeitgenossen wie folgt darstellen:

Z1⇐Y2⇒X3

Kinder Erwachsene Senioren
0 bis 18 Jahre 18-60 Jahre ab 60 Jahre

Diese Transformation der Generationenstruktur bezieht sich mit der quantitativen Reduktion ausschließlich auf das Kontingent der Zeitgenossen, qualitativ auf das politisch allein relevante Staatsvolk. Genau diese Reduzierung ist aber erforderlich, da nur die Zeitgenossen als das real existierende Staatsvolk politisch handlungs- und entscheidungsfähig sind. Genau dieses intergenerative Verhältnis zwischen den drei Generationen eines zeitgenössischen Staatsvolks wird hier mit dem Begriff des „Generationenvertrags“ bezeichnet. Es handelt sich dabei nicht um einen Vertrag im juristischen Sinn, sondern um einen Vertrag im Sinne der Vertragstheorie in gleicher Weise wie der Gesellschaftsvertrag.

Diese Darstellung des Begriffs des Generationenvertrages, wie er einerseits die Realität des Generationengefüges beschreibt (und auch von Schreiber für sein generatives Unterhaltssystem gemeint war) und wie er andererseits von allen etablierten politischen Parteien verwendet wird, offenbart ein das ganze System bedrohendes Defizit bei der Betrachtung der sozialen Struktur. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass aus der Wertschöpfung der Erwachsenen sowohl die nachfolgende Generation der Kinder als auch die vorangegangene Generation der Senioren unterhalten werden muss.

Es erscheint nun unabweisbar, dass Generationen im Hinblick auf ihren „Wert“ statusgleich sind. Es ist weder ein sachlicher noch ein moralischer Grund erkennbar, der es einer Generation gestatten würde, sich als „wertvoller“ oder bedeutender einzuschätzen als jede beliebige andere Generation. Hiergegen wird nun seit Jahrzehnten verstoßen. Wenn, wie geschehen, ausschließlich die Unterhaltsleistung an die Senioren als relevante sozialpolitische Maßnahme kollektiviert wird, so schwächt das in systemgefährdender Weise die gesellschaftliche Position der nachfolgenden Generation der Kinder. Diese politische Minderbewertung der dritten Generation zu Gunsten der ersten Generation hat unabsehbare Folgen für deren Bereitschaft, später ihrerseits Unterhaltsleistungen an ihre Eltern zu erbringen.

In der rein wahlpolitisch bzw. parteipolitisch begründeten Verkürzung des Generationenvertrages im Rentenneuregelungsgesetz 1957 auf den Altersunterhalt liegt damit die Wurzel für die sich abzeichnenden massiven Verteilungskonflikte zwischen den Generationen, die in der Diskussion bereits als „Krieg zwischen den Generationen“ bzw. „Krieg der Alten gegen die Jungen“ bezeichnet werden.

Demokratieprinzip
Gemäß Artikel 20 Absatz 2 GG geht alle Staatsgewalt vom Volk aus und wird von diesem in Wahlen ausgeübt. Artikel 38 Absatz 2 GG schließt aber die über das Lebensalter genau definierte Gruppe der Kinder und Jugendlichen uneingeschränkt vom Wahlrecht aus. Dies ist rechtlich bedenklich, ohne dass ich hier auf die juristischen Einzelheiten eingehen will. Stattdessen will ich hier nur eine einprägsame Stellungnahme von Häberle zur Problematik des Art. 38 Abs. 2 GG zitieren. Dieser führt in seiner Kommentierung zu der Menschenwürdeklausel gem. Artikel 1 Absatz 1 GG aus, dass die Wahlrechte und insbesondere die Grundrechte auf politische Teilhabe gerade im Hinblick auf die Menschenwürde eine zentrale Aufgabe haben: „Sie sind (…) als «funktionelle Grundlage der Demokratie» konkrete Ausformung der aktivbürgerlichen ‚Schicht‘ der Menschenwürdeklausel. Es wäre zum Beispiel auch ein Verstoß gegen die Menschenwürde, wenn einzelne Gruppen von Bürgern (etwa ‚die Alten‘) von ihren Wahlrechten ausgeschlossen würden; sie würden zum Objekt staatlichen Handelns (mit Auswirkungen auch im gesellschaftlichen Raum) und verlören ihre Identität als Person (auch Stimmenthaltung kann Identitätsfindung sein). Ungeachtet der textlich-redaktionellen Distanz: die innere Verknüpfung von – auch politisch verstandener – Menschenwürde und den demokratischen Wahlrechten ist im Verfassungsstaat denkbar eng, sie liegt an seiner ‚Wurzel‘.“

Diese Auffassung ist uneingeschränkt richtig. Es wäre schlechterdings abwegig, „die Alten“ kollektiv vom aktiven Wahlrecht auszuschließen. Es gibt jedoch keinen sachlichen Differenzierungsgrund, der es rechtfertigen würde, mit dem gleichen Argument „die Jungen“ vom aktiven Wahlrecht auszuschließen. Genau dahin jedoch geht der unreflektierte Konsens sämtlicher politischer Parteien unter Einschluss der Öffentlichkeit und unter Einschluss der Rechtswissenschaft.

Die Menschenwürde ist indes unteilbar. Sie gilt für 80jährige Menschen in gleicher Weise wie für 10jährige Menschen. Wenn man einerseits zu Recht den Standpunkt vertritt, es sei mit der Menschenwürde unvereinbar, „die Alten“ vom Wahlrecht auszuschließen, so ist es in gleicher Weise mit der Menschenwürde unvereinbar, „die Jungen“ vom Wahlrecht auszuschließen.

Pluralismus

Hinsichtlich des Begriffs des Generationenvertrages hat sich ergeben, dass dieser sich auf das zeitgenössische Personenkontingent des Staatsvolkes bezieht und unvermeidlich drei Generationen umfasst. Die heutige allgemeine Auffassung versteht den Generationenvertrag demgegenüber dahin, dass er nur zwei Generationen, nämlich die Erwachsenen und die Alten, umfasst. Damit ergibt sich eine verkürzte Wahrnehmung der gesellschaftlichen Realität, die verhindert, dass die unvermeidliche historische Dynamik der Generationenfolge in die Betrachtung der Gesellschaft und in die politischen Entscheidungen einbezogen wird.

Dem entspricht die heutige allgemeine Auffassung des aktiven Wahlrechts, bei dem, unter Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl, auch wiederum die dritte Generation in Folge ausgeschlossen wird. Die 0-18jährigen Bürger werden auf diese Weise gesellschaftlich und politisch normativ willkürlich „in die Zukunft transportiert“ im Sinne der „ersten zukünftigen Generation“. Sie werden zu „politisch rechtlosen Untertanen“ des wahlberechtigten „Organvolks“ degradiert, die sowohl gesellschaftlich als auch politisch außer Betracht bleiben können und, wie die politische Praxis bedauerlicherweise zeigt, auch tatsächlich meist außer Betracht bleiben.

Die heutige allgemeine Auffassung der interdependenten Begriffe des Generationenvertrages und des Demokratieprinzips verhindern aufgrund ihrer gleichgearteten Selektivität der Wahrnehmung tendenziell jede Zukunftsperspektive in politischen Entscheidungen. Dies gilt sowohl für die Staatsverschuldung als auch für die Sozialpolitik. Überall werden die zeitgenössischen Senioren einseitig privilegiert, da sie im pluralistischen Sinn als Quasi-Gruppe von zentraler wahlpolitischer Bedeutung sind und die antagonistische soziale Gruppe der Kinder und Jugendlichen rechtlich sowohl aus dem pluralistischen Gesellschaftszusammenhang als auch der politischen Partizipation kategorisch ausgegrenzt werden.

Das politische System Deutschlands stellt eine plurale parlamentarische Demokratie dar. Der Pluralismus ist gekennzeichnet durch prinzipielle Offenheit der Interesseninhalte und der Interessenkonkurrenz, der Verbändekonkurrenz und insbesondere der Herstellung von Machtgleichgewichten. Die der Pluralismustheorie zugrunde liegende Ausformulierung des Systems fordert als für das Funktionieren des Systems wesentliche Bedingung, dass prinzipiell alle Interessen artikuliert und organisiert sind oder jedenfalls mindestens artikuliert und organisiert werden können, da nur so das erforderliche Gleichgewicht zwischen den Interessen herbeigeführt werden kann.

Als Nebenbedingung kommt hinzu, dass Demokratie als Herrschaft auf Zeit organisiert ist; demokratische Macht muss dem Wähler periodisch neu abgerungen werden. Die „real existierende Demokratie“, verstanden als Organisation der Gewinnung, Ausübung und Legitimation politischer Macht vom Volkswillen her, gerät unter diesen Umständen leicht unter die Funktionslogik von rein temporärem Machtgewinn und Machterhalt unter Konkurrenzbedingungen, ausgerichtet eben am periodisch zu erhebenden Wählerwillen.

Die Parteien lassen sich bei der politischen Transformation gesellschaftlich artikulierter Interessen primär von anderen Vorgaben leiten und orientieren sich vorrangig an anderen Maßstäben als dem Gemeinwohl. Es werden im politischen Diskurs Meinungen nicht nach ihrer „Richtigkeit“ und Interessen nicht nach ihrer sachlichen „Dringlichkeit“ berücksichtigt. „Real setzen sich vielmehr Meinungen und Interessen durch, die von den Parteien in einer Weise aufgegriffen und gebündelt werden können, dass sie zum Programm von Parlaments- und Regierungsmehrheiten werden können. Und der Grad der Mehrheitsfähigkeit einer Meinung oder eines Interesses steigt und fällt nicht mit dem Grad der sozialen Dringlichkeit dieser Meinung oder dieses Interesses. Nicht selten ist das Gegenteil der Fall. Der ‚Grenzwähler‘ in der Mitte des Wählerspektrums weist die größte Koalitionsfähigkeit auf und hat die größte politische Durchsetzungsmacht. Der ‚Marginalwähler‘ am Rande des Wählerspektrums dagegen, hat im Allgemeinen die geringste Durchsetzungsmacht“(Zacher).

Kinder sind nun noch weniger als „Marginalwähler“, sie sind nur „zukünftig“, politisch insofern nicht existent. Solange dieser Zustand andauert, bleibt eine angemessene Berücksichtigung ihrer Interessen systematisch blockiert. Bei Fortsetzung der zeitgenössischen Politik im Bereich der Staatsfinanzen und der Sozialpolitik wird sich die gesellschaftliche Kluft zwischen den gesellschaftlich wahrgenommenen und politisch repräsentierten Generationen der Erwachsenen und der Senioren einerseits und der zu rechtlosen „Untertanen“ degradierten Jugendlichen und Kinder andererseits vertiefen und vermutlich eskalieren. Der schon prognostizierte „Krieg der Alten gegen die Jungen“ kann dann nicht mehr ausgeschlossen werden.

Erst die Ausweitung des aktiven Wahlrechts auf alle Gewaltunterworfenen eröffnet der Politik in den konkreten Politikbereichen die Option der langfristig begründeten Entscheidung. Die Forderung nach der Ausweitung des aktiven Wahlrechts auf alle Staatsangehörigen stellt deshalb nicht die Beseitigung eines bloßen „Schönheitsfehlers“ des Demokratieprinzips dar, sondern erweist sich vielmehr als conditio sine qua non jeder praktischen Politik, die sich der Zukunftsverantwortung verpflichtet weiß.

Es sei aber darauf hingewiesen, dass es nicht auch die hinreichende Bedingung ist: Es wird keine Automatik von politischer Mehrheit und Sachrationalität geschaffen, sondern nur die Option für eine Kongruenz von Sachrationalität und Systemrationalität. Die Verantwortung für die Einsicht in die Sachrationalität bleibt bei den politischen Akteuren.

Die vollständige Fassung einschließlich der Literaturangaben ist über die Geschäftsstelle erhältlich.

PD Dr. Kurt-Peter Merk ist Rechtsanwalt und Lehrbeauftragter an der Ludwig Maximilian Universität München