Zeitschrift frühe Kindheit – Archiv

Investitionen in Kinder ermöglichen

Von der Transfer- zur Gesellschaftspolitik

von André Habisch und Udo Cramer

Am Ende des 20. Jahrhunderts zeichnen sich die ökonomischen, ökologischen und sozialen Veränderungsprozesse ab, die das kommende prägen werden. Und es ist damit zu rechnen, dass sich der gesellschaftliche Wandel im nächsten Jahrhundert noch einmal beschleunigen wird. Wer aber wird auf den dynamischen, wettbewerbsorientierten Märkten des 21. Jahrhunderts das Sozialprodukt erwirtschaften, aus dem heraus Sozialleistungen gestaltet werden können? Wer wird das intellektuelle Potential stellen, um die drängenden ökologischen Herausforderungen produktiv zu meistern? Wer wird Träger der „Bürgertugenden“ sein, die Voraussetzung für eine sich selbst organisierende Zivil- oder Bürgergesellschaft sind? Wer wird das Innovationspotential mit bringen, um die Anpassungsleitungen zu vollziehen, die mit der alternden Bevölkerung verbunden sein werden? Die Zukunftsfähigkeit einer Gesellschaft hängt ab von den Kompetenzen der kommenden Generation oder von der Quantität und Qualität des Bildungspotentials junger Menschen – dem Humanvermögen einer Gesellschaft. Basisinstitution dieser Zukunftsfähigkeit sind Familien, und zwar durchaus in ihren pluralisierten Formen der bürgerlichen Familie, der Ein-Elternfamilie, der Zweitfamilie, der Patchworkfamilie… Sie „produzieren“ wesentlich das Humanvermögen der Gesellschaft. Doch sie bedürfen dazu geeigneter institutioneller Rahmenbedingungen, die ihre Erziehungsleistungen, die Investitionen in Kinder, flankieren.

Familien als Nettozahler – die Belastungssituation der Familien

Grundkonsens in dem familienwissenschaftlichen Diskurs ist, dass diese institutionelle Rahmenordnung höchst unzureichend ist. Die Nutzen der Kindererziehung – so das Diktum von Heinz Lampert – sind sozialisiert, die Kosten der Erziehung aber bleiben privat. Auf das gut erforschte und bekannte Terrain sollen hier nur einige Schlaglichter geworfen werden. Die Kosten der Erziehung ergeben sich zum einen durch die unmittelbaren materiellen Aufwendungen für den Nachwuchs – hier gilt sozusagen die Kostenalternative „Kinder oder Eigenheim“. Hinzu kommen jedoch auch die „Opportunitätskosten“ der Erziehung, die nicht realisierbaren Vorteile anderer Handlungsalternativen. Eltern trifft hier die doppelte Diskriminierung: Es sind zunächst die Handicaps geringerer zeitlicher und räumlicher Verfügbarkeit, die auf dem Arbeitsmarkt die Wettbewerbsfähigkeit begrenzen. Aus ihnen folgt später eine verringerte Altersversorgung. Die Ausgestaltung des Steuer- und Sozialsystems kompensiert dies nicht; der Familienlastenausgleich bleibt hinter den faktischen Belastungen zurück. Familien sind Nettozahler. Mobilitätsanforderungen, Verdichtung von Arbeitsleistungen, Veränderungen des Wohnangebotes und andere selbstverstärkende Prozesse führen dazu, dass Familien – ohne Korrektur – kaum auf der Gewinnerseite stehen. Franz Xaver Kaufmann hat hierfür den Begriff der „strukturellen Rücksichtslosigkeit“ geprägt.

Aus ökonomischer Perspektive wird bei dieser Lastenverteilung Kindererziehung tendenziell zum „öffentlichen Gut“. Für dieses gilt: Alle profitieren davon, wenn es bereitgestellt wird, jedoch hat jedes Individuum einen zu geringen Nutzen, seinen Beitrag dazu zu leisten. Kollektive und individuelle Rationalität fallen dann auseinander. Öffentliche Güter bereitzustellen erfordert kollektive Arrangements – öffentliche Leistungen oder Regeländerungen, mithin politisches Handeln. Dieses muss sicher stellen, dass der allgemeine Nutzen in die individuellen Nutzenkalküle eingehen kann.

So eindeutig heute die familienwissenschaftliche Diagnose zu den Rahmenbedingungen ausfällt, so gilt dies hingegen nicht für die familienpolitischen Therapievorschläge. Hier fällt ein wachsendes Defizit an politisch-institutioneller Problemlösungskapazität und eine Konzentration auf die materielle Gleichstellung der Familien durch die Instrumente des Familienlastenausgleichs auf.

Die Belastungssituation der Familien ist immer wieder von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts korrigiert worden – im jüngsten Urteil bis in das gesetzgeberische Detail. Damit hat sich zwischen Jurisdiktion und Legislative eine Arbeitsteilung „eingespielt“, die ein grundlegendes Defizit der politischen Entscheidungsmechanismen bezeugt, selbst nachhaltige familienpolitische Lösungen zu generieren. Erst Interventionen einer politikexternen Instanz erzeugen im politischen System Handlungsnotwendigkeiten und geben das Handlungsausmaß vor. Diese „Deus ex machina“ Funktion des Bundesverfassungsgerichtes, die nicht dem Gericht selbst anzulasten ist, ist zunehmend Teil des Problems und nicht dessen Lösung. Vor familienpolitischen Anliegen steht offensichtlich die Hürde eines politischen Kommunikationsproblems: Dies ist in Zielsetzungen und Instrumentenwahl einzubeziehen.

Die Protagonisten der familienpolitischen Diskussion verstehen mit den Mittel des Familienlastenausgleichs „Gerechtigkeit für Familien“ ausschließlich als materielles Besserstellen. Die angesichts der Lasten verständliche Parole „viel hilft viel!“ stößt auf finanzielle Grenzen und auf wenig öffentliche Gegenliebe, so lange sich mit den Forderungen der Eindruck verbindet, Kinderlose abzustrafen.

Familienpolitik als Kinderpolitik: Kriterien konsensfähiger Familienpolitik

Demgegenüber ist Familienpolitik als Kooperationsgewinn aller Gruppen und auf Kommunizierbarkeit zu konzeptualisieren:

(1) Familienpolitik ist Kinderpolitik und keine Präferenz für ein Familienmodell und gegen Kinderlose.

Familienpolitik zielt darauf, Kinder und Jugendliche zu fördern, damit sind (instrumental) die Erziehungsberechtigten eingeschlossen. Sie fixiert keine Familienideale. Dies artikuliert eine notwendige Bedingung für die Konsensfähigkeit und das Kriterium der Zielgenauigkeit für die Instrumentenwahl. Eine solche Politik hat zwei Aspekte zu beachten: Erstens das „empowerment“: Familien zu ermöglichen, sich mit monetären und nicht-monetären Ressourcen für die Erziehungsleistungen ausstatten zu können. Zweitens die „incentives“: Anreize so zu formen, dass Eltern diese Ressourcen im gesellschaftlich erwünschten Sinne – eben für die Investitionen in Kinder – gebrauchen.

(2) Familienpolitik ist Gesellschaftspolitik und nicht „Sozial“politik.
Familienpolitik zielt darauf, die notwendigen institutionellen Rahmenbedingungen zu schaffen und zu gestalten, innerhalb derer Familien das Humanvermögen der Gesellschaft bilden können. Sie setzt bei den gesellschaftlichen Spielregeln, der Rahmenordnung, an und will die Rahmenbedingungen familiären Lebens auf allen Ebenen der Gesellschaft familien- und damit kinderfreundlich formen. Familienpolitik lediglich als Sozialpolitik zu begründen, die als Korrektur von Marktphänomenen angelegt wird, verengt diese Zielsetzung und vergibt Chancen für den Konsens.

(3) Familienpolitik ist Querschnittsaufgabe aller gesellschaftlichen Akteure und nicht Aufgabe des Staates allein.
Rahmenbedingungen für familiäres Leben ergeben sich aus den unterschiedlichen Handlungssystemen von Politik, Wirtschaft, Bildung und anderen. Sie liegen auf den verschiedenen Handlungsebenen und in den Händen vieler kollektiver Akteure. Familienpolitik als Querschnittsaufgabe verlangt ein Politikverständnis, das dem Staat eine moderierende und aktivierende Rolle zuweist. Lösungen sind auszuarbeiten, indem die verschiedenen Gruppen „mit in das Boot genommen werden“ und „Betroffene zu Beteiligten“ werden. Dieser polyzentrische Politikansatz berücksichtigt die faktische Vielfalt strukturpolitischer Akteure und ermöglicht Rationalitätsgewinne durch Partizipation.

(4) Familienpolitik ist so anzulegen, dass ihre Leistungen nicht nur den Nutzen der „Nehmer“, sondern auch den der „Geber“ erhöhen.
Familienpolitik gewinnt Gestaltungsräume und neue Akteure, wenn sie sich auf die Interessen aller Bürger – eben auch der Kinderlosen – bezieht, mit anderen Worten, wenn dargestellt werden kann, dass sich mit den vorgeschlagenen institutionellen Änderungen alle Gruppen besser stellen können.

In einem solchem Rahmen ergeben sich für die Familienpolitik neue subsidiäre Handlungsmöglichkeiten, die zivilgesellschaftliche Potentiale aktivieren und auf Kooperation mit der Wirtschaft setzen. Dies soll in (nicht abschließenden und hoffentlich weiterführenden) Anmerkungen zur Zielgenauigkeit und Reichweite des verschiedentlich vorgeschlagenen Erziehungsgehaltes ausgeführt werden. Dabei bleibt die Frage der Finanzierbarkeit der Modelle ausgeklammert.

Das Erziehungsgehalt: Kinderförderung durch Einkommensförderung?

Die verschiedenen Versionen zum Erziehungsgehalt setzen auf Kinderförderung durch Einkommensförderung. Beispielsweise sieht der Vorschlag, den auch in dieser Zeitschrift Christian Leipert vom Institut für ökologische Wirtschaftsforschung präsentiert hat, vor, dass in der ersten Stufe des Modells alle Eltern mit Kindern von Geburt bis zu drei Jahren für das erste Kind eine Transferleistung in der Höhe von 2.000,- DM, für alle folgenden von 1.000,- DM erhalten sollen. Bei diesem steuer- aber nicht sozialversicherungspflichtigen Bruttogehalt besteht für die Empfänger Wahlfreiheit zwischen Erziehungsarbeit und Erwerbsarbeit. Das Finanzierungsvolumen von 55 bis 57 Mrd. DM soll gegenfinanziert werden durch das Bündeln und Umschichten anderer Mittel sowie Zuwendungen und erhöhte Steuereinnahmen. Für die Finanzierungslücke ist alternativ ein „Sonderopfer“ für die verheirateten, aber kinderlosen Angehörige des öffentlichen Dienstes oder das Anheben der Einkommens- und Lohnsteuer um 1% vorgesehen.

Um die Intention der Modelle zu verwirklichen, besteht noch „Nachbesserungsbedarf“, um kontraproduktive Nebeneffekte zu korrigieren. Zum einen: Sollen durch das Erziehungsgehalt Frauen nicht dauerhaft aus dem Arbeitsmarkt herausgekauft werden, so müssen die Risiken des Wiedereinstiegs in den Arbeitsmarkt abgefangen werden. Hierfür auf stärkere gesetzliche Schutzbestimmungen für Arbeitnehmer zu setzen – etwa mit einem Anspruch, Vollzeitarbeitsplätze in Teilzeitarbeitsplätze umwandeln zu können – verschiebt die Schwellenwirkung auf die Einstellung. Sukzessive Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsarbeit läßt sich produktiver mit und nicht gegen die Wirtschaft erreichen. Zum anderen: Die Ziel-Mittel-Relation dieses Modells kann auf der Empfängerseite umgekehrt werden: Einkommensförderung durch erhöhte Kindergeburten. In der gegenwärtigen Fassung prämieren alle Modelle den quantitativen Effekt, mehr Kinder zu gebären, und lassen in der Breitenwirkung die qualitativen Effekte unbestimmt. Virulent wird dies, wenn zur Gegenfinanzierung – wie geplant – die Gebühren für Kinderkrippen und Kindergärten angehoben werden. Dann kann es „rationaler“ sein, den Kindern keine Kinderbetreuung zukommen zu lassen, ohne sie zu Hause entsprechend fördern zu können oder zu wollen. So wird denn auch in der Diskussion erwogen, den Transfer zu splitten in ein reduziertes Erziehungsgehalt und zweckgebundene Erziehungsgutscheine, deren Verwendung auf anerkannte Einrichtungen zu beschränken wäre (womit man das Auslagern der Kindererziehung belohnte). Meistert man diese Nebeneffekte nicht, so können Kinder aus sozialen Problemgruppen durch das Erziehungsgeld schlechter gestellt werden. Auch wenn dies zahlenmäßig lediglich für eine kleine Gruppe in der Bevölkerung zutrifft, so sind bei nicht-integrierten Randgruppen Quantensprünge bei den gesellschaftlichen Folgeproblemen möglich.

Hilft viel viel? – Die Grenzen familienpolitischer Transferleistungen

Für alle Transferleistungen und Steuerentlastungen gilt eine prinzipielle Reichweite und damit Grenze. Sie können nur einem Teil des Kranzes von Schlüsselfaktoren aufgreifen, die die Lebensqualität von Familien und damit ihre Möglichkeiten, in Kinder zu investieren, beeinflussen. Sie sind ein notwendiges, aber kein hinreichendes Instrument der Familienpolitik als Kinderpolitik. Die Schlüsselfaktoren lassen sich vier Bereichen zuordnen.

(1) Finanzkapital
Instrumente, die als direkte Transferleistungen oder als steuerliche Entlastungen an der Ausstattung mit Finanzkapital ansetzen, sollen Defizite oder Benachteiligungen (zum Teil lediglich begrenzt) ausgleichen, die sich aus einem Mangel monetärer Ressourcen oder aus den relativen Nachteilen gegenüber der gleichen Einkommensgruppe ergeben.

(2) Sozialkapital
Das Sozialkapital der Familien steht für die sozialen Netzwerke, die Familien in ihren Erziehungsleistungen unterstützen. Netzwerke können Familien bilden aus Verwandtschaft und Wahlverwandtschaften wie Freunden, Nachbarschaftskontakten und Zugehörigkeit zu sozialen Großgruppen wie beispielsweise Kirchengemeinden oder Gewerkschaften. Auch unter Individualisierungsbedingungen sind Netzwerke mittelbar politischer und zivilgesellschaftlicher Förderung zugänglich.

(3) Kommunale Infrastruktur für Familien
Das konkrete Lebensumfeld der Familien wird durch die kommunale Angebotssituation bestimmt: soziale Dienstleistungen von der Kinderbetreuung bis zu Beratungsangeboten; Verkehrsgestaltung von sicheren Spielzonen, kinder- und familienfreundlichen öffentlichen Nahverkehr bis zu kurzen Wegen zwischen den Lebensbereichen Wohnen und Arbeiten; Wohnangebot mit familiengerechtem Wohnraum sowie familiengerechtem Wohnumfeld; Vielfalt und Qualität des Schulangebotes und Kultur- und Freizeitangebotes für Kinder, Jugendliche und Familien. Für Kommunen und Regionen kann dieses Angebot als „weicher Standortfaktor“ fungieren. Im Rahmen eines Forschungsprojektes setzen wir an dieser Stelle mit dem Politikinstrument des „Familien-Tisches“ an.

(4) Verhältnis von Erwerbsarbeit und Familienarbeit
Laufen Unternehmenspraxis und Arbeitsverständnis auf das „Entweder oder“ von Familie und Erwerbsarbeit hinaus, so haben gerade qualifizierte Paare hier vermutlich die größten (und prohibitiven) Kosten der Kindererziehung zu zahlen. Für dieses Handlungsfeld kommt es neben der sozialrechtlichen Flankierung vor allem auf „weiche“ Übergänge an, die Familie und Erwerbsarbeit simultan oder sukzessiv „versöhnen“.

Neue Chancen für Familien: kommunale Familienpolitik und familienbewußte Unternehmenspolitik

Der Mangel an Sozialkapital, die Defizite der kommunalen Infrastruktur für Familien und die fehlende Vereinbarkeit von Beruf und Familie lassen sich nicht mit Finanzkapital ausgleichen. Die Grenzen der Familienpolitik als Familienlasten- oder Familienleistungsausgleich eröffnen hingegen der Familienpolitik als Gesellschaftspolitik Chancen durch die Kombination der Instrumente, Transferleistungen effektiver einzubetten und zusätzliche Handlungspotentiale auf der regionalen und Unternehmensebene wahrzunehmen.

Kommunale und regionale Schlüsselfaktoren sind mit ausschlaggebend für die Lebensqualität von Familien. An diesen wirken regionale Akteure mit. Regionale Politik kann hier einen strategischen Hebel ansetzen, um mit einem familiengerechteren Umfeld die soziale und ökonomische Entwicklung der Region zu fördern. Ein solches Umfeld bedeutet Vorteile im Wettbewerb um gut ausgebildete junge Erwachsene vor und in der Familienphase und fördert das Potential der nachfolgenden Generation. Als Instrumente bieten sich dafür Diskursprozesse an, die alle relevanten Akteure, interessierte Bürger und Betroffene beteiligten. In solchen temporären und problemlösungsorientierten Netzwerken definieren die Beteiligten aus ihren Interessenlagen die gemeinsam zu verhandelnden Themen und entwickeln und realisieren konkrete Projekte. Der öffentliche Charakter dieser Prozesse verstärkt den Anreiz für kollektive Akteure sich zu engagieren und erhöht den Verpflichtungsgrad für alle Beteiligten.

Im Rahmen eines Forschungsprojektes arbeiten wir hierzu mit dem Instrument des „Familien-Tisches“, ein über eineinhalb Jahre angelegter kommunaler Diskursprozeß. Dieser wird von der kommunalen Politik initiiert. Professionelle externe Moderation sorgt für den Brückenschlag zwischen den Personalverantwortlichen aus der privaten Wirtschaft, den Vertretern aus Sozial- und Beratungseinrichtungen, Engagierten aus den Familienverbänden sowie selbstorganisierten Elterninitiativen, Referenten der Stadtverwaltung und interessierten Bürgerinnen und Bürger. Wohlfahrtsverbände und Hauptamtliche der Sozialarbeit sichern die Stellvertreterbeteiligung auch für Familien, die zu den Randgruppen des öffentlichen Lebens gehören. Aus den unterschiedlichen Perspektiven und dem dezentralen Wissen der Experten „vor Ort“ entstehen qualitativ neue und kreative Lösungen. Public privat partnership und privat realisierte Projekte erweitern den Gestaltungsspielraum der Kommunen, ohne die Kosten der öffentlichen Hand zu erhöhen.

„Nach 17.00 Uhr wird Karriere gemacht!“, das Motto deutet die Kosten für Kindererziehung an, die sich aus Unternehmenspraxis und dem Arbeitsverständnis ergeben können. Einen Wandel der Arbeitsverhältnisse gegen die Interessen der Unternehmen staatlich zu verordnen führt zum „Fluch der guten Tat“, da dies Ausweichreaktionen der Beteiligten auslösen kann. Tatsächlich zeigen modellhafte Unternehmensinitiativen, dass es durchaus im Interesse von Unternehmen liegt, eine familienbewußte Unternehmenspolitik zu kreieren. So kostet die Ausbildung eines(r) Facharbeiter(in) 100.000,- DM; Investitionen, die in den Wind zu schreiben sind, wenn sich für – in der Regel – die Mitarbeiterin in der Familienphase nur die Entscheidung zwischen Familie oder Beruf stellt. Forschungen belegen, dass trotz der nach wie vor vorhandenen Widerstände innovative Unternehmen unterschiedlicher Branchen und Größenordnungen einen „Instrumentenkoffer“ der Personalpolitik gefüllt haben, der für eine familienbewußte Unternehmenspolitik genutzt wird oder werden kann. Unter anderem reicht das Spektrum von der Flexibilisierung der Arbeitszeit und des Arbeitsortes, Kontakthalteprogrammen während des Erziehungsurlaubs, Qualifizierungsangeboten bei dem Wiedereinstieg bis zu betrieblicher und überbetrieblicher Kinderbetreuung.

Aus einem mehrjährigen Forschungsprojekt hat die Gemeinnützige Hertie Stiftung solche good practice Beispiele ausgewertet und zu einem Zertifizierungssystem für familienbewußte Unternehmenspolitik verdichtet. Das Audit „Beruf und Familie“ bietet Unternehmen an, einen kontinuierlichen Veränderungsprozeß zugunsten der Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu initiieren. Das Grundkonzept ist, im Rahmen der Unternehmensziele für Mitarbeiter das erreichbare Optimum an Familienfreundlichkeit zu entwickeln. Die Reihe der ersten auditierten Unternehmen im Frühjahr dieses Jahres wird von so unterschiedlichen Organisationen wie der Siemens AG, dem Caritasverband der Erzdiözese München und Freising und der Bayerischen Hypo- und Vereinsbank AG gebildet.

Auch kommunale Familienpolitik und familienbewußte Unternehmensführung bedürfen in zwei Richtungen der Unterstützung des moderierenden und aktivierenden Staates. Bundes- und länderpolitische Kommunikationsoffensiven schaffen die nötige Öffentlichkeit und laden Akteure zu Perspektivenwechseln ein, durch die die gegenseitigen Vorteile zu registrieren sind. Auf Bundes- und Landesebene läßt sich mit institutionellem Flankieren die Anschubwirkung – beispielsweise in Form von Wettbewerben zu der familienfreundliche Kommune oder dem familienfreundlichen Betrieb – erzeugen und der Handlungsraum für die Akteure erweitern. An den Grenzen der Transferpolitik kann so Familienpolitik durch neue Bündnisse und Instrumente zu einer subsidiären Gesellschaftspolitik werden, die mit ihrem Beitrag die Zukunftsfähigkeit der Gesellschaft sichert.

Prof. Dr. André Habisch ist Lehrstuhlinhaber für Christliche Gesellschaftslehre an der Katholischen Universität Eichstett.

Udo Cramer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Christliche Gesellschaftslehre der Katholischen Universität Eichstett.